民间组织:社会化养老服务体系的重要组成部分

李 骏

(上海市社会科学院社会学所,上海 200020)摘 要:在人口老龄化、家庭结构小型化、单位福利弱化和政府职能转变的多重背景下,我国的养老服务体系已进入以社会化为重要特征的重建阶段,这就需要明确民间组织作为一个重要组成部分而存在的意义。民间组织在社会化养老服务体系中扮演着/填补空缺0这一关键性的角色,其地位的重要性可分别从交换、管理和福利三个理论层面来理解;民间组织在社会化养老服务体系中的作用,主要在于可参与多种服务类型、具备多种服务优势和可承担多种服务角色等方面。因此,政府应从推动公信力建设、加大政策扶持、优化管理监督三个方面来积极发展民间组织,促进养老服务的社会化。关键词:民间组织;养老服务;地位;作用 中图分类号:D9.3 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2007)06-0084-05

作者简介:李骏(1972-),男,上海市社会科学院社会学所研究人员,主要研究方向为社会组织和社会问题。①《社会团体登记管理条例》(1998年)规定:/社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。0《民办非企业单位登记管理条例》(1998年)规定:/民办非企业单位,是指企业事业单位,社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。0《基金会管理条例》(2004年)规定:/基金会,是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,按照本条例的规定成立的非营利性法人。0 人口老龄化作为21世纪人类发展的主要特征,早已于上世纪末就引起了全世界的高度关注。2005年底全国1%人口抽样调查显示,65岁以上老年人口占总人口的比重已达到7.7%。中国不仅已经成为一个/未富先老0的国家,而且还面临着老龄化水平持续攀升所带来的巨大挑战。全国老龄办于2005年发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出,中国的人口老龄化将伴随着21世纪始终,并且,重度人口老龄化和高龄化问题将日益突出。我国社会化养老服务体系,除了要继续发挥家庭和政府的既有作用,更重要的是吸纳民间组织的加入。所谓民间组织,是区别于政府和企业的社会组织类型,具有非政府性和非营利性的共同特点,如果仅从法律形式来看,我国的民间组织只有三类:社会团体、民办非企业和基金会。①但如果从组织性质和现实情况来把握,则民间组织至少不下十类:工商注册的非营利组织、城市社区基层组织、单位挂靠社团、农村社区发展组织、农民经济合作组织、农村社区的其他公益或互助组织、海外在华资助组织、海外在华项目组织、海外在华商会或行业协会、宗教社团。[1]讨论民间组织在养老服务体系中的地位和功能,需要有一个更为开阔的视野。84#社会纵横/2007#6一、民间组织在社会化养老服务体系中的地位20世纪后半叶西方发达国家的历史经验表明,民间组织在公共服务中的地位越来越重要,它不仅弥补了政府公共财政支出的不足,而且克服了政府直接提供公共服务所产生的问题。中国的改革开放要重塑企业和政府,前者要成为以追求利润为主要目标的现代企业,后者要成为以宏观调控为主要职责的现代政府,因此,它们原来所承担的直接提供养老服务的功能需要由民间组织来承接,否则就会出现服务真空,以及由此引起的社会不安。可见,民间组织在社会化养老服务体系中扮演着/填补空缺0这一关键性的角色,是后者的重要组成部分。这可从以下三个理论层面来理解:1.交换层面作为人类社会一种基本而普遍的行为模式,交换可以分为三类:市场交换、再分配交换、互惠交换,这三类交换性质不同,使用的交换机制也不同。[2]若将养老服务视为服务者与老年人之间的一种交换行为,则其运作机制相应也有三种:市场交换对应于市场经济体制;再分配交换对应于政府的福利制度和政策;互惠交换则是公民之间各取所需的交换,不以赢利为目的,主要机制是交换者之间的信任和道德信念,它对应的是以多样化的民间组织为其表现的公民社会。由于老年人丧失了劳动能力、经济收入普遍偏低、消费能力不足,企业很难从提供养老服务中实现利润最大化的目的,因此大多都不愿从事这种服务,市场机制存在着先天性的缺陷。政府虽然有提供养老服务的意愿和责任,但也会存在一定的问题,例如高成本、低效率、单一性、垄断性甚至假公济私或滥用职权等。市场失灵和政府失灵的客观存在,使得民间组织参与养老服务有其独特的先天性优势,因为民间组织主要依赖的是公民之间互助互惠的理念和行为。2.管理层面服务和管理是一枚硬币的两面,尤其是在中国,许多服务其实都隐含于管理行为之中。管理,在以往纯粹是指政府对社会公共事务的管理行为,被认为是政府单方面的职责。而治理则是在最大限度地增进公共利益的前提下,/政府与公民社会对公共事务的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态0[3]。显然它超越了以往的管理理念,强调公民社会的治理参与。治理理念表明,现代社会对于公民的养老服务责任,不应由政府独自承担,而应由政府和各种私人部门以及民间组织来共同完成。进一步,非营利组织专家萨拉蒙还提出了第三方管理理论,认为政府应主要是筹资和指导的角色,而不是服务的传递者,在提供具体的公共服务(如养老服务)时,政府应更多依靠大量的非营利组织来实施其服务职能,从而实现精巧的/第三方管理0模式。[4]3.福利层面随着西方福利国家危机的出现,人们在反思和批判的同时逐渐发展出了一套福利多元主义或混合福利经济的理论,它主要是指福利的规则、筹资和提供由不同的部门或社会组织共负责任、共同完成。最早的福利多元主义理论提出了三个部门:市场、国家和家庭,后来又加入了志愿组织,最后又扩展为市场、国家、社区和民间社会的四分法,特别强调民间社会能够在不同层次和不同理念上的政府、市场、社区之间建立联系的纽带,使私人和局部利益与公共利益相一致。[5]在现实社会中,以德国、荷兰等为代表的/合作主义0福利国家模式,即是一种国家与社会各种力量协作、共同满足公民个人需要的福利供给系统,其中国家负责制定有关公民福利生活的政策,而大部分福利服务则交由各种社会组织主要是非营利组织来负责。[6]显然,养老服务作为一种福利供给,也应充分发挥民间组织的积极作用,尤其是在服务提供这个主要环节上。二、民间组织在社会化养老服务体系中的作用1.民间组织可参与多种服务类型从养老服务的具体内容来看,民间组织在提供生活照料服务、精神慰藉服务、医疗卫生服务、文化娱乐服务、体育旅游服务等凡是涉及老年人生活的各个方面都大有可为。从上海的情况来看,民间组织可参与多种服务类型已经在养老服务实践中得到充分证明。其一,参与机构养老服务。从1998年至2005年,由于上海市政府采取各种政策措施鼓励85#社会纵横/2007#6社会各界兴办养老机构,社会办养老机构的床位数量上升了6.4倍,政府办养老机构数量与社会办养老机构数量之比已达到1.3Ø1。[7]许多区县和街道办养老机构也都注册为民办非企业单位。事实上,早在1949年以前,上海最早出现的养老机构都是由民间的宗教和慈善组织所举办,现在的市级政府办社会福利机构大多都是在建国初期由这些旧有机构改造和发展而来。其二,参与居家养老服务。上海市的居家养老服务从2000年开始启动试点,2003年进入深化阶段,至2005年底已在全市19个区县都成立了居家养老服务(指导)中心,在233个街道(镇)建立了助老服务社,并建成了83家社区老年日间中心。尽管在资源上大多都依赖于政府,但从组织性质上来看,街道层面的助老服务社和社区层面的老年日间中心都应归属于民间组织。其实,在美国,社会捐赠在非营利组织的资金来源结构中已经次于政府拨款,所以,政府/养0民间组织并不构成一个问题,因为它们达到了更好的服务绩效。其三,参与老年人的社会救助和帮困。于1994年成立的上海市慈善基金会,十余年来坚持将安老作为慈善事业的重点之一,先后建立了陈兆寅、旭东、联华超市、鑫达(德贞)、东视等多项慈善安老基金,开展了多项慈善安老项目,例如为不能享受城镇职工基本医疗保险的困难老人发放慈善医疗卡、为特困白内障老人免费手术、为社会孤老建立/温馨家庭0等。2004年,中共十六届四中全会提出要/健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系0,这为民间组织提供老年人的社会救助和帮困服务确立了政策依据。2.民间组织具备多种服务优势由于民间组织的自身特点,它在提供养老服务方面具备如下几个方面的总体性优势:满足老年人多样化的养老服务需求。老年人作为一类社会人群,虽然具有一些共同特征,但由于年龄阶段、身体状况、收入水平、文化素质等各方面的差异,他们对于养老服务的需求也在一定程度上呈现出了多样化的特点。政府作为公共利益的实现者,面向的是所有的社会成员,其行为必须具有普遍性,因此,政府的养老政策只能/一视同仁0而无法有效照顾到不同老年人的特殊需求。而且,在财力有限的情况下,政府往往只能依据/选择性原则0优先满足最需要得到帮助的老年人的最基本需求,而无法顾及其他老年人的更高需求。而民间组织往往是基于某种社会需求而自发产生的,具有一定的目的性,体现了多元化的价值追求,因此能够满足不同老年人的多样化的养老服务需求。提高养老服务的质量和效率。就组织性质而言,民间组织以实现社会利益为宗旨,不以营利或追求利润最大化为目的,从而在开展养老服务时更为积极主动,更能接近老年人的利益,更能保证服务的高质量。就组织结构而言,民间组织与政府运作的等级制原则不同,它实行多样的、灵活的、平等的、参与式的组织结构,这种结构决定了其在活动方式上具有很大的弹性,便于根据不同条件及时作出调整,可以去做政府不愿做或不方便去做的事情,并能够较快地对老年人的需求或变化做出迅速的反应,从而具有更高的运作效率。降低养老服务的成本。民间组织在资金来源上除了政府的资助或补贴以外,主要依靠社会捐赠,因而能够更好地集中和利用社会各方面的闲散资源,产生更低的生产成本效应。志愿性是民间组织区别于政府和市场的重要特征,其组织活动的开展大多都依赖于义工和志愿者,他们一般以公益事业为使命,较好地避免了自私自利所导致的社会治理高成本的问题。民间组织所倡导的承担社会责任的、利他主义精神、积极介入公共事务等积极的公民价值观,可以有效地降低组织动员的成本。此外,民间组织还具有非政府性、公益性、透明性的特点,不易滋生腐败,避免资源浪费,降低养老服务的运作成本。3.民间组织可承担多种服务角色萨瓦斯把公共服务的参与者分为三类:消费者、生产者和安排者,其中生产者即公共服务的直接提供者,而安排者则负责指派生产者给消费者或者指派消费者给生产者。在萨瓦斯看来,公共服务的生产者与安排者之间的区分至关重要,乃是界定政府角色的基础。[8]政府可以制定政策、用公共财政为消费者提供某种服务,但这并不意味着政府一定要扮演服务的生产者或直接提供者不可。相反,政府完全可以仅仅扮演安排者的角色,86#社会纵横/2007#6而把生产者的角色让民间组织来扮演。在养老服务体系中,如果是由政府作为安排者,由民间组织作为生产者,这就是政府购买服务,它包括两种运作形式:一种是政府投资服务项目的硬体建设并交由民间组织来运营,例如一些省市正在试点和摸索的养老机构的/公建民营0、/租赁转让0和/委托经营0;另一种是政府既不投资也不运营但是向民间组织购买养老服务项目,例如香港福利署的/买位计划0和有些省市实行的养老机构的/民办公助0。其实,民间组织不仅能够扮演生产者的角色,而且还能够在一定程度上扮演安排者的角色,甚至还可以同时扮演安排者和生产者的角色。上文所提及的上海市慈善基金会,其参与养老服务的形式不仅仅局限于提供老年人的社会救助和帮困服务,而且还成立了众仁花苑、众仁老人乐园和金山众仁护理院三个安老基地。在这一案例中,民间组织不仅是养老服务的生产者,而且还是安排者。民间组织在养老服务体系中所能扮演的角色是多重的,而某一民间组织到底可以扮演哪一种或哪几种角色,取决于它自身的特色、定位、规模和实力。如果将养老服务类比为一个/市场0,则民间组织正像企业一样可以充当生产商、零售商、中介商、投资商、营销商、广告商等多种角色。例如,有些民间组织专注于募款,有些以专业化的服务为专长,有些乐于在政府和公众之间充当纽带和桥梁,有些只在于提供技术指导和培训,他们都为整个养老服务体系作出贡献。三、积极发展民间组织,促进养老服务的社会化改革开放以来,中国的民间组织规模虽然以前所未有的速度日益扩大,但在登记注册、组织自律、制度规范、人员资金、社会影响等方面都还处于发育阶段,面临一系列问题。相应地,如何培育民间组织、建设一个适合于中国国情的公民社会的议题更引起了社会各界的广泛探讨。在当代中国的国家-社会关系中,民间组织对政府而言具有挑战力量和辅助力量的双重属性,政府根据民间组织这两种力量的对比情况实施分类控制。[9]就养老服务体系中的民间组织而言,它作为政府辅助力量的属性无疑占据着主导地位,况且它在整个体系中的地位和功能是如此重要,而缓解人口老龄化给我国经济与社会发展所造成的巨大压力又是如此地迫切,因此,政府应予以积极支持。笔者认为,养老服务体系中的政府与民间组织关系完全可以在制度创新方面有所突破,换言之,即要在制度设置方面积极发展养老服务体系中的民间组织,促进养老服务的社会化。为此,需要从民间组织自身的公信力建设、政府对民间组织的政策扶持、政府对民间组织的管理监督这三个主要的制度方面着手。1.推动民间组织自身的公信力建设民间组织的发展动力来自于人与人之间的互爱、互助与互惠,因此,公信力是民间组织的生命线。即使在民间组织发展已十分成熟的美国,也曾出现联合劝募组织滥用捐款丑闻和红十字会/9#110募款风波等若干次严重诚信危机。而对于处在社会转型期的、处于初步发育期的大多数民间组织而言,自身的公信力建设构成了政府给予信任和扶持的前提条件,因此显得尤为重要。财务收支的彻底透明化。良好的财务收支透明度,要求养老服务体系中的民间组织不管大小,一律应当建立严格的财务制度,定期编制财务报告,按期接受财务审计,公布财务报告与审计结果,并接受公众质询,成为/透明的钱袋0。在财务透明化的基础上,还应逐步将组织的全部基本信息予以公开,如资金的使用计划、拟开展的公益活动、剩余财产处理、组织经营业绩材料等,以备公众查询。完善内部治理结构。养老服务体系中的民间组织应当建立公司化的治理结构:一是建立健全各种规章制度;二是加强董事会(理事会)的监督职能,主要在于战略决策以及选择和监督最高管理人员;三是加快成立监事会,基本职能是以出资人代表的身份监督董事(理事)和管理者的活动;四是完善项目化管理的各个配套环节,尤其是规范项目选择的可行性分析。建立资格认证和等级评定制度。依托社会福利行业协会或另外组建更小范围的行业协会,对养老服务体系中的民间组织开展资格认证和等级评定。结合资格认证和等级评定,还可以推行民间组织从业人员的培训和考试制度,以加强其专业知识和职业道德水平。2.加大对民间组织的政策扶持目前,政府对民间组织参与养老服务所提供87#社会纵横/2007#6