政府对外合同签订主体

随着改革开放的不断深化以及市场经济的进一步发展，政府的职能逐渐由单一的行政指导性向多样化转变。而招商引资作为跨越发展、提升经济发展水平的重要举措，受到各级政府的高度重视。合同作为目前经济合作的主要缔结形式，是尊重意思自治、保障双方权利义务的最好的法律手段。因此，在进行经济交往的过程中，合同日益占据重要的地位。由于我国是以社会主义公有制经济为主体，因此，在一些项目的执行中，政府及其下属机构或者企业不再只是作为合同义务履行的保障者，而是直接成为了合同的签约方，即合同主体。既然已经成为合同的一方，就必然受到合同法等相关法律法规的约束。本文现从法律角度入手，对政府对外签订合同进行分析探讨，以期避免因主体不当而造成的政府对外签订的合同的法律风险。

一、合同主体概述

(1)合同主体的一般要件

1、范围。1999年3月颁布的《合同法》作为各类合同签订的总领性法律，限定了我国合同签订的主体、客体、权利义务及违约责任各个层面的内容。根据第二条的规定，本法所称合同，是指自然人、法人以及其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务的协议。此条所规定的即为合同主体范围，即自然人、法人以及其他组织。

2、行为能力。根据《合同法》第九条第1款规定，当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。也就是说，合同当事人应当具有相应的主体资格，即具有相应的民事权利能力和民事行为能力。作为合同法主体之一的法人，依据其经有关国家机关批准的组织章程或国家法律、行政法规的规定，取得民事权利能力和民事行为能力。且法人的民事权利能力和民事行为能力具有一致性，都是从法人成立时产生，到法人终止时消灭，都是在依法核准的范围内行使。

3、合法性。即签约的合同主体不得违反法律法规的禁止性规定，否则该合同属于无效合同，不受法律保护。这一项内容是各种不同的法律法规，依据本法的适用环境或者利弊分析得出的最终结果，是确定不变的。当事人的约定不能与其对抗。如《担保法》第八条规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。

因此，只有符合以上三个要件的签约方，才能成为合同的合法主体，而其订立的合同也才会受到相应法律法规的保护。

(2)合同主体与合同效力的法律分析

1、合同效力概述

依法成立的合同，受法律保护。这是对合同效力属性的一种抽象表述。合同效力不仅仅是针对缔结合同的各方关系，更是以合同整体

形式对外部关系而言的。合同的关系受到法律保护，不容任何外人侵犯，即合同对外的对抗力性。一个合同要在当事人中形成现实的权利义务关系，除了具有对内的约束力，还必须具有对外的对抗力，也就是能够抵御外来的干涉和侵犯。并且若是在合法的框架下，法律也尊重当事人之间自由订立的条款。合同效力的存在，保护了缔约方的交易安全。如果一个合同随时可以被来自当事人之外的第三者所变更、解除或撤销，即使当事人愿意遵守、履行合同，合同也难以提供保障，也难以确立稳定、有效的权利义务关系。

2、合同的法律效力

合同法在总体上是任意法，它并不代替由当事人所订立的合同。当事人之间的权利义务主要是合同约定的，而不是法律确定的。合同法的许多规定只是为了用来弥补当事人订立合同时约定的不足。因此，合同并不完全是受法律保护者的角色，它还具有与法律平起平坐的一面。只要合同是依法订立的，对于签约方的当事人而言，合同就是法律，违约就是违法。从这个层面来看，合同的效力意味的是法律的效力，是当事人自愿订立的愿意受其约束并享有其利益的条款。因此，合同能够产生可由法院强制执行的权利义务。

3、合同无效的法律后果

根据《民法通则》规定，依法成立的合同，受法律保护。双方缔结关系的产生是以合同的有效存在为前提的。合同无效或者效力待

定，意味着其实质条款缺乏有实际效果的对内及对外的双重对抗力。合同自身的存在尚且得不到法律保障，则合同债权、债务、合同的约束力、违约责任等等存在于合同框架内的具体条款及其衍生义务权利关系则必将是空谈。即当一方违约时，另一方无法通过法律途径来寻求支持，以弥补损失或者追究责任。

4、合同的主体不当可能导致合同无效或者效力待定

导致合同无效或者效力待定的因素可能存在于合同的各个环节，鉴于本文论述的重点，现仅就主体部分与合同效力的关系进行论述。

合同上的主体不当可能存在三种情况：无权主体、越权主体、违法主体。在前两种情况下可能导致的结果是合同效力待定(表见代理除外)，等待有权主体的追认;第三种情况则会因为签订者本身的身份违反法律法规的强制性条款而导致整个合同的根本无效。而且当合同效力待定时，即便法律赋予了相对方的追认权利从而追溯了合同效力的自始有效，但是无论如何，在一定时间范围内，该合同是处于法定无效的状态下。其风险因素亦存在于对相对方的追认权利的依赖，即一旦对方不予追认，则合同会因为权利来源的瑕疵而归于无效。总之，上述三种情况，都将双方本来期待借由合同条款稳定下来的合作关系，置于非常模糊的境地，并且最直接的后果是让责任方能够轻而易举的以各项理由逃避合同的正当义务。因为主体不当，意味着权利义务的承担者不能通过合同来确定。由此可知，确保主体的有效性是合

二、政府以主体身份参与订立合同的必然性

(1)政府是国家对其资源享有权利的执行代表

据上文所述，我国《合同法》第二条在描述合同关系的主体时，并未将国家及其机关列入其中，这主要是因为我国依据传统的以及我国现行的民事法律关系理论，民事主体仅只包括自然人和法人两类。但事实上，根据我国《宪法》第十条规定，“城市土地属于国家所有。“又根据《宪法》第九条第1款规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”依此规定，国家对于城市土地和其它自然资源的所有权系直接依据宪法取得。各级政府及其下属机构作为国家权力的实际执行者，当投资商进入一个地区，必定以某种方式和一定的成本取得一定的资源使用权，从而改变其原有资源的拥有关系，由此，客观上促使该资源使用权的原拥有者，即政府，成为其合作的相对方。

(2)政府是招商引资、促进本地经济发展的重要角色。

招商引资一般是指政府或企业为了促进本地区或企业的发展，在特定的时间、地点、场合，通过一定的途径，达到吸引合作项目或资金这个特定目的所做的工作或开展的一切活动。它通常包括政府或企业针对不同的合作者或投资者，提出有关所需项目情况或所需资金规模等一揽子建议或计划，及开展适当的促销以推动合作项目或融资项