108中国自然保护地体制问题分析与应对Analysis on the Problems of Protected Area System in China and the Countermeasure摘 要：建立国家公园体制是一项关系全民福祉、生态安全和国家形象的重要国家战略。
如何处理与我国现有自然保护地制度的关系是实施该项战略必须要应对的重要问题。
研究系统梳理了我国自然保护地制度建设历程。
目前我国风景名胜区、自然保护区、地质公园、森林公园、湿地公园等10余类自然保护地制度并存。
总结出我国自然保护地制度存在的五大主要问题：“保护职能部门分散”“保护空间和类型交叠”“保护资金缺乏”“过于逐利经营”与“立法不健全”，并初步提出相应思路。
关 键 词：风景园林；国家公园；自然保护地；管理制度；问题分析文章编号：1000-6664(2017)04-0108-06中图分类号：TU 986 文献标志码：A 收稿日期：2016-07-22； 修回日期：2017-02-22基金项目：国家社会科学基金重大项目(编号14ZDB142)和重庆市社会科学规划项目(编号2016BS029)共同资助Abstract: The establishment of National Park System in China is a significant national-level strategy related to national well-being, ecological security and national image. How to deal with the existing natural protected area system is one of the main problems that must be dealt with in the implementation of the strategy. This study sorted out the history and the status quo of natural protected area system of China. At present, more than ten types of natural protected areas co-exist, including scenic areas, nature reserves, geological parks, forest parks, and wetland parks and so on. With the in-depth analysis on the management of each type of natural protected area, five key problems were summarized out as follows: separated protection forces, overlapped spatial scopes, insufficient financial input, chase of profit-making and low quality of legislation. At the end, preliminary suggestions are proposed to overcome these problems.Key words: landscape architecture; national park system; natural protected area; management system; problem analysis建立国家公园体制是一项关系全民福祉、生态安全和国家形象的重要国家战略。
由国家发改委组织的国家公园试点已在全国部分省市开展，其他各地政府也在纷纷开展国家公园体制的试点工作。
如何处理与我国现有的各类自然保护地制度之间的关系是建立国家公园体制实践中普遍面临的难点。
已有一些学者对国家公园体制建设与自然保护地体系之间的关系展开了探讨。
如徐嵩龄较早便探讨了中国遗产管理的体制改革问题，以及应用“国家公园体系”模式的利与弊[1]。
赵智聪等主要从保护对象和利用强度两方面探讨我国自然保护地体系存在的问题，并在国家公园体制建设背景下提出重构思路[2]。
束晨阳强调建立国家公园体制的核心是整合和优化中国的自然保护地管理体制[3]。
杨锐(2014年)提出了中国国家公园和保护地体系的分类体系方面的建议[4]。
彭 琳 / PENG Lin 赵智聪 / ZHAO Zhi-cong 杨 锐* / YANG Rui本研究主要运用文献研究的方法，结合实地案例调研，梳理了我国自然保护地制度建设历程，并从保护职能部门、保护空间、保护资金、经营和立法5个方面，系统分析我国自然保护地管理制度存在的问题，初步提出相应的应对思路。
1 我国自然保护地制度发展历程概述自然保护地是指“通过立法或其他有效途径识别、专用和管理的，有明确边界的地理空间，以达到长期自然保育、生态系统服务和文化价值保护的目的”[5]。
我国自然保护地类型与数量历年变化统计如图1所示。
一般认为，我国最早的自然保护地是1956年建立的鼎湖山国家级自然保护区。
直至20世纪80年代，我国的自然保护地类型只有自然保护区，且数量增长较为缓慢。
从1956—1979年，共20余年内自然保护区从1处增长至29处，平均每年增长约1处。
进入80年代，自然保护区数量快速增长。
且在1982年，我国设立了风景名胜区制度与森林公园制度。
此后至2000年，我国自然保护地类型一直由自然保护区、风景名胜区、森林公园3类保护地构成。
在2000年，我国已有国家级自然保护区323处，国家级风景名胜区119处，国家级森林公园339处。
2001年开始，国家政府各个部门纷纷设立新的自然保护地类型，如2001年设立的国家地质公园、2001年设立的国家级水利风景区、2005年设立的国家水利国家级海洋特别保护区、2005年设立的国家级湿地公园等。
目前尚没有我国自然保护地类型的官方统一说法。
笔者按各个国家政府部门查询后，初步统计已有12种与保护相关的“自然保护地”(表1)。
其中国家级自然保护区、国家级风* 通信作者(Author for correspondence) E-mail: yrui@109景名胜区、国家地质公园、国家级森林公园已被划入主体功能区中的“禁止开发区”内，总面积占国土面积的10%以上。
尽管其中一些类型开发利用强度较大，不符合IUCN对自然保护地的定义。
为厘清我国自然保护地制度的现状，本研究全部进行了统计，并系统分析我国自然保护地制度存在的问题。
2 我国自然保护地制度存在的主要问题尽管我国自然保护地建设取得了诸多成果，但由于缺乏系统地全局把握，目前虽然有各种类型的自然保护地，但未能呈现出整体保护效应，没有形成“系统性、整体性、协同性”的自然保护地体系。
以下将从保护职能部门、保护空间范围、保护资金、经营、立法5个图1 我国自然保护地类型与数量历年变化统计(作者根据国家各行政部门官方发布数据整理绘制)表1 我国各类国家级自然保护地基本信息及管理情况一览(数据统计截至2016年底)①注1：立法级别包括法律()、行政法规()、管理办法或规定()、无()；注2：指定机构级别包括国务院()、国家行政部门()、地方政府或政府部()；注3：专门管理机构设置情况包括必须设立()、根据情况考虑是否设置()、无专门管理机构()；注4：海洋特别保护区占国土比例按照海域国土面积计算，其余保护地按照占陆地国土面积计算；注5：表中“—”表示暂无官方公布数据。
方面深入分析我国自然保护地制度目前存在的主要问题及成因。
2.1 “分散”：国家保护职能部门分散，保护力量薄弱目前，我国没有统一管理保护地的国家行政部门。
如表2所示，环保部、林业局、住建部、国土资源局、海洋局、水利部、农业部、中科院，甚至地震局等部门均针对各自管辖范围内的自然资源类型设立了保护地或具有保护性质的用地，呈现出“九龙治水”的分散局面。
形成这种局面有如下两方面的原因。
一方面是由于一直以来管理制度总是在被动地应对出现的各类自然资源的保护需求，缺乏顶层设计。
以自然保护区管理为例，最早在20世纪50年代，林业资源的过度开发使森林保护受到关注。
在林业系统和许多科学家的推动下，建立了以森林资源保护为主的自然保护区[6]。
随着保护对象扩展到海洋、湿地、地质资源等，除林业之外其他各个国家行政部门也相继成立了国家级自然保护区。
可见，仅是自然保护区，涉及的国家管理机构已经十分复杂。
再以风景名胜区为例，20世纪80年代，地方建设部门向中央政府反映我国的风景资源处于管理上的空白，山上建设疗养院的现象严重，致使风景遭受破坏。
而当时国家林业部门由于资金缺① 表格中面积统计数据来源：由于2016年批复的“辽宁楼子山等18处新建国家级自然保护区”尚无面积数据，国家级自然保护区的面积统计来自环保部官网发布的《全国自然保护区名录(截至2015年底)》(从中去除了海洋类自然保护区)。
国家级风景名胜区面积统计来自《中国风景名胜区事业发展公报(1982—2012年)》。
国家湿地公园面积基于2010—2015年《中国国土绿化状况公报》综合得到。
国家级森林公园统计数据来自《国家级森林公园名录(截至2015年底)》。
国家海洋特别保护区统计数据来自《国家海洋局关于批准建立盘锦鸳鸯沟国家级海洋公园等11个国家级海洋特别保护区(海洋公园)的通知》。
110乏，早期自然保护区工作的推进速度已经比较缓慢，无暇顾及风景资源的保护。
此外，尽管风景区多有宗教资源，但宗教部门只管宗教建筑。
于是，当时的城建总局开始负责风景资源保护[7]。
综上，从自然保护区和风景名胜区管理体制的早期形成过程中可见，在应对新类型的资源保护需求时，管理制度设计总是处于被动的境地。
另一方面，在部门利益等多方面因素驱使下，国家各部门机构纷纷设立了新的“国”字头保护地。
早期在城建局设立风景名胜区的同期，林业局也设立了国家级森林公园，出现了“张家界国家级森林公园”与“武陵源风景名胜区”同地2个保护地名称的局面。
而后，随着表2 国家保护职能管理机构级别一览注1：□中央政府的组成部门；◇中央政府的直属机构；○部委管理的国家局；△中央政府直属事业单位；注2：“局或部”下直接设“司或局”，其下再设“处”作为实际保护职能部门 ( ●—●—●)；“局／部”下设直属事业单位作为实际保护职能部门(●- - -●)；注3：主要职能来自部门的官网描述。
旅游业快速发展，水利部、国土资源部门等各部门纷纷建立各自审批制定的保护地类型。