第２５卷第２期 ２０１３年４月 云南地理环境研究 ＹＵＮＮＡＮ ＧＥｏＧＲＡＰＨＩＣ ＥＮＶｍ０ ●ＥＮＴ ＲＥＳＥＡＲＣＨ Ｖｏ１．２５，Ｎｏ．２ Ａｐｒ．，２０１３
国内外行政区划调整研究综述
刘 高
（铜仁学院武陵山区民族文化研究中心，贵州铜仁５５４３００）
摘要：行政区划作为上层建筑，是把国家权益和政府职能合理配置于各级地方的空间基础，是协调区域利益格局
的法理路径，也是有效管理和治理地方事务的重要举措，它是关系到国家繁荣昌盛和长治久安的大政。近年，中 国行政区划变动较为频繁，处于相对的波峰时期，基于行政区划战略的重要性及现实需要的紧迫性，综述有关国
内外行政区划的调整，对中国行政区划体制改革与调整具有重大理论参考价值和实践指导意义。
关键词：行政区划；调整；综述
中图分类号：Ｆ２９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００１—７８５２（２０１３）０２—００４７—０５
行政区划本质上属于上层建筑范畴，是国体、
政体结构的重要表现形式，是国家权力的地域空间
配置的重要手段，也是国家统治集团意志及政治、
经济、军事、民族、习俗等各种要素在地域空间上
的客观反映…。所以，行政区划事关国家的政治稳
定、经济发展、社会进步与生态环境可持续等的全
局战略，是关系到国家繁荣昌盛和长治久安的
大政。
１ 国外行政区划的相关研究
１．１ 多学科的综合性研究
国外对行政区划的研究通常是多学科共同进行
的，主要集中在政治地理学、区域政治学、行政管
理学等相关学科的研究之中。战后西方各国对行政
区划研究具有两个鲜明的特点：即西方对城市型政
区的研究投人了极大的热忱和西方行政区划研究大
多与国家的国土整治开发和经济发展紧密结合 Ｊ。
２Ｏ世纪６０～７０年代，许多学者对大都市政府进行
分析。政治学家揭示了大都市区政治分治的效果和
本质；经济学家探讨了部分大都市区提供公共服务
设施的有关财政方面的问题；地理学家则阐述了都
市区空间范围和分治的内涵 。 １．２大都市作为行政区划调整的先导
国外发达国家的城市发展起步较早，曾在其城
市化快速发展时期行政区划变动频繁，主要表现出
协调、分割、相对集中的不同类型，调整都力求做
到相对完整、职权分明和关系顺达 ｊ。日本在２Ｏ
世纪５０年代进人快速城市化时期，用３年左右时
间增设了２１３个市，而韩国在６０年代进人快速城
市化阶段，也将１４０个县正式设置成一级正式行政
区划单位 。美国在２Ｏ世纪前３Ｏ年代斯杜邓斯基
指出美国大都市区的主要政治问题是地方政府的零
碎化，而唯一符合逻辑的发展方向是合并为区域性
的大都市区政府 Ｊ。６Ｏ年代，罗伯特・伍德
（Ｒｏｂｅｒｔ Ｗｏｒｄｓ）发表《１４００个政府机构：纽约都
市区的政治组织》（１９６１）中指出造成美国当时都
市化地区矛盾丛生和管理效率低下的根本原因之一
是存在庞大的地方政府，建议在都市区成立政府组
织…。所以，在７０年代以后很多人开始从大都市
治道向大都市区政府转变，即从探讨结构性改革转
变为管理政策和措施方面的调整。８Ｏ年代因英美等
国的一些学者针对大都市区政府存在的问题和缺陷
提出质疑，致使大都市区的研究由盛转衰，西方国
家的行政改革核心成为克服政府职能膨胀后出现的
各种问题与矛盾，重新界定政府职能，理顺政府与
收稿日期：２０１２一ｌ２—１３；修订日期：２０１３—０４－０５． 作者简介：刘高（１９８４一），男
（苗族），贵州省铜仁人，讲师，主要从事行政区划与城乡发展研究 ４８ 云南地理环境研究 第２５卷
市场的关系，并在实践中引入市场机制。进入９０
年代以来，区域规划、环境治理、社会平等和可持
续发展等社会问题都需要在大都市区范围内统筹规
划，大都市区改革也成为欧洲国家的热点课题，并
对美国的相关研究产生了一定程度的影响 Ｊ。
概而言之，国外对于行政区划的研究多是围绕
城市地区展开的，特别是大都市区的行政区划调整
问题几乎成为一个世纪以来的研究中心。这与西方
国家的城市化进程密切相关，高水平的城市化使城
市型政区基本取代了传统的地域型政区，成为最主
要的政区类型。另外，西方国家很多地方政区都是
在长期的历史演进中自然而然地形成的，人为的
“区划”对于地方政区设置和调整的影响作用相对
较小，所以西方学术界普遍缺少针对行政区划的专
门研究，只是在研究地方政府相关问题的过程中有
所涉及，其研究具有较强的综合性与实用性，但关
于行政区划研究的专门著作却并不多见，也没有形
成系统的理论 Ｊ。
２ 国内行政区划研究进展
国内对行政区划的研究较多，并且取得了丰硕
的成果。其研究的内容主要涉及国家和部分地方行
政区划历史沿革和制度变迁等。截至目前，在国内
行政区划领域内比较有影响的著作有中国行政区划
研究会编的《中国行政区划研究》（１９９１）、陈嘉
陵等的《各国地方政府比较》（１９９１）、浦善新等
的《中国行政区划概论》（１９９５）、舒庆的《中国
行政区经济与行政区划研究》（１９９５）、刘君德主编
的《中国行政区划的理论与实践》（１９９６）和刘君
德等合著的《中国政区地理》（１９９９）与《中外行
政区划比较研究》（２００２）、刘君德，汪宇明合著的
《制度与创新——中国城市制度的发展与改革新论》
（２０００）、周振鹤的《中国地方行政制度史》
（２００５）、浦善新的《中国行政区划改革研究》
（２００６）、刘君德等的《中央直辖市政区空间组织与
制度模式探析》（２０１２）等。具体的学术研究比较
集中在“省直管县”体制、“市管县”体制和乡镇
区划体制改革领域，总体覆盖了中国省一市一县一
乡４级行政区范畴。
２．１ “省直管县（市）”体制的探索
近年来，随着市管县体制问题的凸显和市场经
济社会不断发展，“省直管县（市）”体制改革已
成为行政区划领域关注的热点问题，学界主要基于 省管县体制和市管县体制对县域经济发展的比较优
势和劣势从不同角度进行研究，取得了颇为丰厚的
学术成果。从对这一体制的认同感的角度看，主要
可以归纳为赞成派、反对派和折中派三大类观点。
２．１．１赞成派
针对现行的市管县体制增加了行政管理层级、
阻碍信息畅通传递、混淆省县间的合理权责关系和
增大行政管理成本等弊端，不少学者认为应该推行
行政区划改革，实行政府间分权，优化和减少行政
区划层级，实行扁平化的行政结构，逐渐以省直管
县取代市管县，从而提高信息传递的畅通性和可靠
性，降低政策扭曲程度，提高政策的执行效率，促
进地方经济的持续发展 Ｈ 。从长远来看，省直
管县体制能够带动省、县两级行政区管辖幅度的调
整，建构规模合理、层级简化、活力旺盛的行政区
划体制及其相应的政区管治体制，是推进中国政治
制度现代化和民主化的重要战略举措，具有长远的
战略意义和实践意义 Ｊ。但目前基本还处在试点
阶段，并主要是从财政体制开始，有人认为省管县
的财政体制改革对于促进县和县以下地区经济的繁
荣，加速城乡一体化进程，促进县域经济的发展都
非常有利 。
２．１．２反对派
同时，也存在对省管县体制绩效表示怀疑或反
对的声音，有人认为已有的研究仍不足以证明改革
行政区划、省管县财政体制和较少的行政层级就一
定能够促进县域经济的发展－ｌ引。省直管县实质就
是扩权强县（或强县扩权），使地级市的财政权力
下放，削弱了地级市对县级行政管理的力度，扩大
了县域发展的自主权，从而会导致各县之间盲目攀
比、重复建设和无序开发，这不仅会导致大量耕地
流失，而且会严重削弱财政资金的使用效益¨ 。
２．１．３折中派
此外，在矛盾纠结难以割舍的时候，有学者从
推行省管县体制的前提条件出发，统计分析指出中
国不同的省市在推行省管县体制上应该存在着不同
的类型，而且不同类型省份的省管县财政体制也需
要不同的条件 。由于中国行政区划类型多样，
“省直管县”体制被认为在少数民族地区会遭遇到
与民族区域自治体制（主要是自治州）发生冲突，
有削弱自治州自治权之嫌，还提出应尽快重新调
整、划分省、州、县３级权力，逐级放权等措
施 引。也有人认为造成目前中国区域经济一体化
与行政区划冲突的根本原因不在于行政区划本身，
第２期 刘高：国内外行政区划调整研究综述 ４９
而在于政府职能的转变尚未完全适应市场经济发展
的需要，于是提出了“复合行政”的概念，复合行
政思路的着眼点是转变政府职能，打破等级制的政
府间关系，这给优化省管县体制改革与设计提供了
一个新的思路 。
２．２ “市管县”体制的省思
２．２．１ “市管县”体制的反省
“市管县”体制几乎一直是中国行政区划体制
改革中最引人争议乃至非议的一种体制，开初就引
起学术界和理论界的深度关注。市领导县体制的改
革，不仅是行政建制的变动，而是要在经济体制上
进行一系列的改革 。早在经过几年的实践中肯
定市领导县体制取得成就的同时，已经看到问题的
凸显，如对市领导县体制下市辖县合理范围的划分
标准、依据，指出市辖县范围的划分，有的并不与
实际情况相符合 。因此有学者认为以“市管县”
体制为主的城乡一体化区划改革战略值得商榷 引。
目前，大多学者都比较客观理性地做出分析，认为
市管县体制的存在不仅有其历史依据，而且通过有
效的制度创新，还有其巨大的发展空间 。市管
县体制对于消灭城乡对立、促进城乡经济协调发
展、缩小城乡差别、实现城乡居民共同富裕以及有
效推动农村工业化、现代化都起着十分重要的积极
作用。在今后一个较长时期内，不但不能撤销市管
县体制，而且还要在实践中逐步完善和修正它，使
它较为充分地发挥自己应有的积极作用 。也有
人认为市管县体制构成了最基本的纵向权力结构体
系，使中国行政区划中市的建制由２Ｏ世纪５０年代
的城市型政区逐渐演变为广域型政区。这一体制在
推动城乡一体化进程中，起到了一定的积极作用，
但也暴露了不少问题 ¨。总之，市管县体制利弊
共存是毋庸置疑的，有人总结了市管县体制的积极
功效和消极影响 。诚然，对于利弊的看法可谓
见仁见智。
２．２．２ “市管县”体制的远思
新世纪以来，市管县体制的利弊逐渐变得清
晰，学者们也就更能从全局把握其未来走向和提出
改革策略。汪宇明对过去中国城市行政区划格局与
体制的变动和影响进行了研究，揭示了市管县
（市）体制的发展趋势和城市地区行政区划存在的
矛盾，指出城市地区行政体制改革应遵循的原则和
重点，讨论了中国的制度创新与城市变化，并认为
调整规模、减少层级、增强活力是中国地方行政区
划体制以及相伴生的政府管理体制进一步改革的长 期战略任务和目标 卜 Ｊ。戴君良认为中国行政区
划改革创新的大思路应该是缩省并县、省县直管、
创新市制、乡镇自治，省直接领导县（市）是地方
行政体制的重大改革创新，最终将形成省、县
（市）二级制的地方行政体制Ｉ ３６－３８］。浦善新探讨了
当前中国城市行政体制存在的问题并提出城乡分
治、构建跨行政区协调机制的改革设想 。还有
人指出市领导县体制失败的关键是体制本身不符合
社会经济发展的要求，并认为市管县体制的未来改
革思路要遵循市场经济规律，并与政府职能转变相
结合，按照稳中求进、由点到面等原则逐步加以
改革 。 ．
２．３ 乡镇政区改革的焦点
目前对乡镇级区划改革与调整的研究可说是浩
如烟海。国内学术界提出了“撤销乡镇”、“乡镇
自治”、“乡公所制”、“县政乡派村治”、“削弱乡
镇”或“加强乡镇”等等政策主张 。还形成了
不同的论派，目前提得最多的有“撤消论”或“虚
化论”、“自治论”、“保留论”或“强化论”，还有
学者称其为“县镇乡派”、“乡村自治”、“乡政村
治”、“乡治村政”、“乡镇自治” 等等。通过分
析可归纳为撤消派、自治派、强化派及其他派等。
２．３．１撤消派
撤消派代表人物主要有徐勇、詹成付和邓大才
等，主张观点即是“县镇乡派”、 “撤消论”和
“虚化论”的共同观点，主张国家政权应从乡村社
会适度撤退，认为乡镇一级作为政府，没有存在的
必要，应改乡镇政府为乡公所（办事处），作为县
级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机
构，应该虚化乡镇政府，或实行“县政乡
派”Ｅ４４，４５］。如以邓大才为代表学者认为乡镇级政府
早该撤了，其理由是：（１）乡镇没有能力建立一级
完全政府；（２）是许多问题的始作俑者；（３）乡
级政府己没有多少职能；（４）撤销乡级政府的收益
大于成本； （５）撤销乡级政府不会影响农村的
管理 。
２．３．２ 自治派
自治派主要代表人物有于建嵘和李昌平等，其
观点和“乡村自治”、“自治论”的观点一致，基
本主张是国家政权从乡村社会退回到县级，撤销乡
镇政府，实行乡村全面自治，因此有学者也称其为
“乡村自治”。此类观点认为只有“乡村自治”才
能更好地从根本上解决乡镇体制固有矛盾和“三
农”问题，他们认为实行乡镇自治后，由于完全由