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《政府和社会资本合作项目通用合同指南》解读
甲方：___________________
乙方：___________________
日期：___________________
——与〈〈PPP项目合同指南》对比(一)第一章总则、第二章合同主体、第三章合作关系
一、政府主体
政府主体是指签署PPP项目合同的政府一方的签约主体(即合同当事人)。
1 、主体资格
在我国，签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或
其授权的实施机构。
合同中应明确以下内容：
(1)政府主体的名称、住所、法定代表人等基本情况。
(2)政府主体出现机构调整时的延续或承继方式。
2. 权利界定
项目合同应明确政府主体拥有以下权利：
(1)按照有关法律法规和政府管理的相关职能规定，行使政府监管的权力。
(2) 行使项目合同约定的权利。
3. 义务界定
项目合同应概括约定政府主体需要承担的主要义务，如遵守项目合同、及时提供项目配套条件、项目审批协调支持、维护市场秩序等
4 、政府主体的定性
政府作为社会管理者，具有双重的角色，在行使社会管理职能时，属于社会的管理者，其作出的行为为行政行为，具有单方意志性和强制性。当不履行社会管理职能，就不以社会管理的角色出现，如政府采购办公用品，虽然也涉及政府的正常运行，但并直接涉及政府的社会管理职能，其所签订的合同应该属于民事合同，在这种的合同中政府没有管理与监督的职能。在政府与代表社会资本的私营机构签订道路建设、燃气、供水、供电、污水处理等合同时，这些服务本身不属于政府的社会管理职能，在政府负责道路建设、燃气、供水、供电、污水处理等市政基础设施服务时，其角色并不是社会管理者，政府把有关的服务交给私营机构所签订的此类合同也应该不属于行政合同。但由于市政建设等公共服务涉及社会公众利益，而政府也是民众选举出来为公共利益服务的，所以政府应该对市政基础设施的服务承担责任，代表公众履行管理义务，介入到市政基础设施服务中去，这样，以市政基础设施服务为基本内容的PPP^同就兼具民事合同和行政合同的双重特征。
二、社会资本主体
社会资本主体是指签署PPP项目合同的社会资本一方的签约主体(即合
同当事人)。
1.主体资格
签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。
本条应明确以下内容：
(1)社会资本主体的名称、住所、法定代表人等基本情况。
(2)项目合作期间社会资本主体应维持的资格和条件。
2.权利界定
项目合同应明确社会资本主体的主要权利：
(1)按约定获得政府支持的权利。
(2)按项目合同约定实施项目、获得相应回报的权利等。
3.义务界定
项目合同应明确社会资本主体在合作期间应履行的主要义务，如按约定提供项目资金，履行环境、地质、文物保护及安全生产等义务，承担社会责任等。
4.对项目公司的约定
如以设立项目公司的方式实施合作项目，应根据项目实际情况，明确项目公司的设立及其存续期间法人治理结构及经营管理机制等事项，如：
(1)项目公司注册资金、住所、组织形式等的限制性要求。
(2)项目公司股东结构、董事会、监事会及决策机制安排。
(3 )项目公司股权、实际控制权、重要人事发生变化的处理方式。如政府参股项目公司的，还应明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资
方式等；政府股份享有的分配权益，如是否享有与其他股东同等的权益，在利润分配顺序上是否予以优先安排等；政府股东代
表在项目公司法人治理结构中的特殊安排，如在特定事项上是否拥有
否决权等。
三、合作关系的定性
1、定性
PPP: public-private partnerships, 简称为PPP 国内翻译“公私合作伙伴关系”。指公共部门与私人部门为提供公共服务(主要是公用性基础设施建设)而通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系，其中公共部门与私人部门互相取长补短，共担风险、共享收益。
2、合作关系的确定
公共部门与私人部门通过签订一系列PPP项目合同来明确这种
“公私合作关系”。PPP项目合同目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。
政府方与社会资本方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等。政府可能会提供资本补贴，包括税收减免政策，使PPP项目更具吸引力。PPP项目的合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同、融资合同和保险合同等。
在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、互不影响，而是
紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”，
首先，在合同签订阶段，PPP项目合同的具体条款不仅会直接影响到项目公司股东之间的协议内容，而且会影响项目公司与融资方的融资合同以及与保险公司的保险合同等其他合同的内容。此外，PPP项目
合同的具体约定，还可能通过工程承包或产品服务购买等方式，传导到工程承包（分包）合同、原料供应合同、运营服务合同和产品或服务购买合同上。其次，在合同履行阶段，合同关系的传导方向可能发生逆转。
在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订合作意向书、备忘录或者框架协议，以明确双
方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目
公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。
3、合作内容
项目合同应明确界定政府和社会资本合作的主要事项，包括：明
确合作项目的边界范围；明确政府为合作项目提供的主要条件或支持措施、社会资本主体获得该项权利的方式和条件、社会资本主体对政府授予权利的使用方式及限制性条款；明确社会资本主体应承担的主要工作；明确社会资本主体在合作期间获得回报的具体途径；明确合