枢纽型社会组织
枢纽型社会组织的内涵。党的十六届六中全会通过的
《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》提出了
社会组织的概念，党的十七大报告又进一步确认了社会组织
这个概念。枢纽型社会组织概念首次出现在2008年9月北
京市社会工作委员会出台的《关于加快推进社会组织改革与
发展的意见》，在北京市《关于构建市级“枢纽型”社会组
织工作体系暂行办法》中指出：枢纽型社会组织是由负责社
会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会
组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作
用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的
联合性社会组织。
建立枢纽型社会组织的意义。一是有利于创新社会组织
管理模式。我国现行的政社不分、管办不分的社会组织管理
模式已不适应经济市场化、政治民主化和社会现代化的需
要，建立枢纽型社会组织有利于加快政社分开、管办分离的
步伐，把业务主管职能从行政部门分离出来，使社会组织体
现专业作用和服务特色，实现自主发展。二是有利于发挥人
民团体固有的桥梁纽带作用和自身优势。人民团体一直以来
就是党和政府联系各界群众的桥梁和纽带。以科协为例，中
国科协由全国学会、协会、研究会和地方科协组成，地方科
协由同级学会和下一级科协及基层组织组成。科协组织系统
横向跨越绝大部分自然科学学科和大部分产业部门，是一个
具有较大覆盖面的网络型组织体系。以人民团体为骨干构建
枢纽型社会组织，是基于人民团体的历史地位、重要作用和
自身优势。一方面，人民团体按业务分类统一管理相关社会
组织将产生集约效应，减少目前多头治理的无效性。另一方
面，人民团体更了解本领域社会组织的运行规律，对相关社
会组织的指导、管理和服务会更有效。三是有利于促进各类
社会组织发展。以人民团体为骨干构建枢纽型社会组织将使
同领域的公共资源得到集中共享，加强领域内社会组织发展
的战略规划，提升同领域社会组织的资源获取能力。加快孵
化培育各类社会组织。四是有利于加强对社会组织的监管。
枢纽型社会组织建立后将过去没有纳入管理范围内的社会
组织纳入监管范围，运用政策引导、法律约束、民众监督等
多种方式促进社会组织健康成长。
构建枢纽型社会组织体系
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建设枢纽型社会组织，有利于社会组织摆脱官僚化风
格，体现公益性、专业化、相对独立的作用和服务特色，实
现自主发展，并以此推动和实现政社分开、管办分离，让社
会组织积极有效地承接政府在社会管理和公共服务环节上
的一些职能，进一步健全“党委领导、政府负责、社会协同、
公众参与”的社会管理格局。为此，山东省第十一次党代会
报告明确提出，要“深化社会组织管理体制改革，培育发展
和规范管理社会组织，创新人民团体的活动方式，构建枢纽
型社会组织体系”。
在我国，枢纽型社会组织是一个新鲜事物，社会建设也
是刚刚起步，很多地方都需要转化、转型和探索。长期以来，
各类社会组织“官办”色彩较浓，表现出越来越多的依附性
与依赖性。对于群团组织来说，构建枢纽型社会组织，要改
变、淡化原有的官办行政色彩，更好地参与社会竞争，更好
地拉近与群众的距离。具体来说，共青团可以通过各种枢纽
和“同心多层”的组织体系，整合各类青年社会组织，进而
影响、引导、凝聚更广泛的青年，增强服务社会的能力；长
远来看，推进枢纽型社会组织建设是初试啼声，是社会转型
背景下“群团组织”深化改革，为新时期重构“政府―社会”
关系探索方向的一项尝试。
一、枢纽型社会组织建设是社会管理创新的内在要求
对于社会管理的理解，常常指的是解决社会问题、化解
社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险。人们常说以维系
社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与来实现社会管理，
“别出什么事儿”。但在个别地方，社会管理走向了极端，
与“社会控制”相等同，通过强化权力来消灭一切死角。但
实际上，现在经济社会越来越复杂，寄希望于通过强化权力
实现社会管理基本上不可行。要从社会的“被管理”走向社
会的“自我管理”，无法回避一个关键问题，就是政府与社
会的关系。
我国社会发展的基本趋势，应该是从“强国家、弱社会”
向“强国家、强社会（大社会、好社会）”转型。这个转型
过程，是社会的自我生长和发育过程，也是社会从“被管理”
转向“自我管理”的重建与秩序再造的过程。建设枢纽型社
会组织，有利于寻找构建“国家―社会”新型关系的合适切
入点，有利于消除体制机制障碍，使体制内的社会组织摆脱
官僚化风格，体现公益性、专业化、相对独立的作用和服务
特色，实现自主发展，并以此推动和实现政社分开、管办分
离，让社会组织积极有效地承接政府在社会管理和公共服务
环节上的一些职能，进一步健全“党委领导、政府负责、社
会协同、公众参与”的社会管理格局。在这个意义上来说，
建设枢纽型社会组织是社会管理创新的内在要求。
二、枢纽型社会组织建设是社会建设的过渡阶段
清华大学孙立平教授曾指出，“一个健康的社会，取决
于权力、市场和社会三种力量的平衡。”如果市场和社会发
育程度很低而权力独大，会导致权力的滥用和失控；如果市
场和权力的力量很强而社会发育程度很低，则会形成权钱结
合的治理模式。相对于社会管理来说，社会建设是一个更大
的范畴、更长远的目标，是建设一个与政府、市场三足鼎立
的主体的社会。社会建设所指向的这个社会主体，能够制约
权力、驾驭资本、遏制社会失序。从路径上来说，建立市场
经济条件下的利益均衡机制、优化社会结构、促进公民和公
民社会的发育等，都是基本的内容。
一般来说，社会的生成离不开对社会组织的培育，而社
会组织是社会自组织能力的载体。在这个意义上，社会组织
越丰富，该社会的生活越能够有序进行，其社会转型的风险
也会越低。枢纽型社会组织建设，可以看作是社会转型的前
置环节，是社会转型过程中的过渡阶段。这个阶段，就是培
育孵化各类社会组织，引导它们发展壮大，从而适应政府对
社会管理从主导到引导的转变；就是裂变影响，不断增强社
会组织独立性，从而不断激发社会活力；就是将现有的社团
组织培育发展成具有充分自主性，能有效地代表功能团体内
社会成员利益的中枢组织。最终指向的，就是作为主体的社
会的生成。