2008年第1期第34卷№.1,2008V o l.34从城市管理走向城市治理———我国城市政府行政模式转型的路径选择王枫云摘　要:胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出,“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”。

而作为我国政府行政体系重要组成部分的城市政府,其行政管理体制改革的基础性环节是实现行政模式的转型。

新中国成立后,我国城市政府一直沿用管理型的行政模式,但自20世纪80年代以来,伴随着我国城市行政生态的变迁,传统的管理型行政模式显得越来越不能适应时代的要求。

为适应城市行政生态的变迁,我国城市政府必须实现从管理型行政模式向治理型行政模式的转型。

这种转型需要从行政理念、行政目标、行政架构、行政行为方式、行政参与等多个角度着手。

关键词:行政生态;行政模式;城市管理;城市治理 城市政府的行政模式(M o d e l o f u r b a ng o v-e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o n)是城市政府行政理念、行政目标、行政架构、行政行为方式、行政参与程度等的总称,它与一定的城市行政生态相适应,并随着城市行政生态的演进而不断发展变化。

根据城市政府行政模式的演进规律,我们可以将城市政府的行政范式划分为管理型行政模式与治理型行政模式两种,二者在理念、目标、组织结构、行为方式等方面存在一系列显著的差别。

一、当前我国城市政府的管理型行政模式及其弊端1949年新中国成立后,我国城市的行政生态展现出如下特征:在经济运行体制上选择了计划经济,在政治体制上沿袭了前苏联以集权、专制为主要特征的体制,在行政文化上封建主义管理型行政文化的历史传统仍发挥着巨大的影响力。

特定的城市行政生态催生了新中国成立以来并延续至今的我国城市政府的管理型行政模式。

这种行政模式的特征及其弊端体现在以下几个方面。

其一,在行政理念上,恪守“政府本位主义”,城市政府的行政活动以自我为轴心,以“便于管理”为指向,从时间与空间两个方面限定了城市辖区内社会组织和公民个人的行为方向和活动空间,使辖区内的非政府组织、企业和市民表达愿望、要求的权利和机会大为缩小。

同时,这种行政理念也使城市政府主要通过对其辖区的严格管理、严格控制来达到行政目标,行政内容亦由城市政府单方面决定,而不是将其建立在了解辖区社会实际、尊重辖区公众意愿的基础上,这就容易使城市政府行政与辖区社会现实脱节,导致资源配置的低效率与行政成本的严重浪费。

其二,在行政目标的设定上,曾经有较长一段时期过于突出经济发展指标,甚至经济指标几乎成为城市管理者考核、升迁的惟一指标,而环境保护、生态平衡、社会公平、城市稳定、城市发展等行政目标在无形中被淡化、被消解。

由于过于注重各项“经济指标”凸显而出的政绩,过于急功近利地追求城市发展的外观效应,于是形象工程、政绩工程纷纷上马,城市的经济发展也被渲染得五光十色,而对高成本、低效益的城市政府行政的结局却很少予以冷静地反思:在“显赫”的政绩与无数经济增长指标及现代化建筑的背后是否还隐藏着城市可持续发展的巨大隐患。

其三,在行政架构上,当前我国城市政府组织结构的一个显著的特点就是,以层级结构作为政府行政运作的基础。

但事实却证明,这是一个没有灵活性,缺乏主动性与回应性的刚性系统。

在该结构中,众多处于基层直接面向社会公众的管理机构和人员隶属于上层少数的管理机构和人员,城市社会信息自下而上地层层传递,行政权力自上而下地单向运行。

在这个系统内部,下级部门对上级部门只是消极地服从,积极性、灵活性与创造性丧失殆尽,行政行为刻板、僵化,内部交流与沟通被隔阻,盲从与随大流被鼓励。

此外,我国城市政府组织结构的又一个显著的特点就是,城市政府内部各部门横向分工上的交叉与重叠,使得相互扯皮、多头执法、难以协同的问题频繁出现,同时由于城市政府的组成部门过于分散,又导致了权力运行的“部门化”、“局部化”,从而引发了城市政府各部门在行政运作中,对城市财政资源的全力争夺,对所应承担责任的竭力推卸,对本部门权力的努力扩张。

随之而来的后果是:城市发展的总体规划、战略目标在各部门各自为政的权力运行中被分割得支离破碎、城市公共资源在各部门画地为牢的管理中不能得到最优化的配置,城市市民的合法权益在各部门相互推诿中难以得到有效的保护与实现。

其四,在行政行为方式上,主要采取权力行政、单方行政等方式,行政强制、行政命令、行政处罚、行政制裁等具有单方性和不平等性的行政行为方式被大量运用。

这种以政府公共权力来强制性地管理行政相对人和城市社会公共事务的行政方式,不仅强化了城市政府行政的人治色彩,而且使城市规划、建设、管理等政府行政领域呈现出较大的随意性。

其五,在行政参与上,没有将公众参与作为现代城市政府行政的一条重要原则,没有形成良好的公众参与机制,没有充分利用和发挥各类企业、协会、社团和城市公民的积极作用,从而导致了我国城市政府行政中的公众参与仅限于有限的范围,并且参与程序复杂,参与形式单一,参与程度肤浅。

使得行政参与在城市政府行政中集思广益、监督完善、良性互动的功能难以得到有效发挥。

二、管理型城市政府行政模式与城市行政生态的不相适应自20世纪80年代以来,我国城市政府的行政生态发生了巨大的变化,面对这些变化,管理型的城市政府行政模式显得越来越不适应。

(一)与经济全球化挑战的不相适应20世纪80年代以来,以信息技术为先导的高新技术迅猛发展,打破了传统国家行政边界的种种限制,缩小了世界各地的空间距离,推动着世界经济越来越融为一个不可分割的统一整体。

在这一经济全球化的进程中,市场经济成为主导性的经济运行体制,生产要素跨越国界在全球范围内自由流动和优化配置,这不仅带来了各国竞争的加剧,而且改变了传统国际竞争以国家为单一主体的局面,城市成了国际竞争的战略要地,城市的发展决定了国家的未来和在世界体系中的地位,因此,经济全球化背景下的国际竞争在某种意义上可以说是各国城市与城市之间的竞争。

城市之间的竞争主要表现在:城市资源凝聚力的竞争、城市要素整合力的竞争、城市形象吸引力的竞争、城市自身发展力的竞争、城市文化生命力的竞争等等。

而这一切都要求城市政府全面提高公共管理与公共服务水平,推进城市竞争力与城市价值的不断提升。

显然,在管理型的行政模式下,城市政府难以完成上述使命。

(二)与行政民主化、现代化时代潮流的不相适应行政民主化是一个内涵较为丰富的概念,它包括了行政决策的公开和参与、行政执行的沟通与协商以及行政监督的开放与透明等多重含义。

20世纪末以来,民主行政成为我国宪法和法律对各级政府公共行政的一项十分明确的要求,但由于管理型行政模式依然是城市政府行政的主导模式,使得城市行政中的政府中心主义、全能政府倾向、暗箱行政与无责任行政的弊端没有得到根本的遏止;行政决策中的权力过分集中、主观主义、经验主义、个人独断依然存在;行政执行中的单方性、强硬性、不平等性常常可见;行政监督的表面化、形式化未见好转。

行政现代化,是指为使一国公共行政制度达到世界先进水平,按照特定的理想模式对公共行政的构成要素进行理性化改造,使公共行政制度越来越接近其本身的形式合理性和实质合理性。

①与整个国家走向现代化的进程相适应,我国的城市政府行政也必须实现现代化,这就要求城市政府在行政过程中把法治、平等、效率、透明、责任、公民权等作为行政必备内容。

而这一切都是传统的管理型城市政府行政模式所难以实现的。

(三)与参与型城市行政文化的成长不相适应改革开放以来,尤其是近20年来,伴随着我国城市化进程的不断加快,城市公民社会的不断发育,城市利益群体的逐渐分化,非政府的社2008年第1期第34卷№.1,2008V o l.34团与公民积极参与城市政府行政的热情日益高涨。

他们视自己为城市的一员,对整个城市的发展和自己的权益有十分明确的主张,对城市行政中存在的问题也踊跃发表自己的观点和看法,可以说,我国城市参与型的行政文化已经有了长足的发展。

但是,我们不能不遗憾地看到,传统管理型行政模式对城市市民的行政参与构成了难以逾越的障碍。

城市政府在其行使国家公共权力、从事城市社会公共事务管理的过程中,不能广泛吸收企业、社团、城市市民的广泛参与,非政府的组织与个人参与行政的权利和城市政府推进行政参与的责任和义务被极大地忽视,城市政府行政难以实现与公民社会的良性互动,行政参与的民主、对话与沟通的价值取向,宽容、信任、激励、合作的人文精神难以得到很好的体现。

因此,只有实现城市政府行政模式的转型,才能培育包括非政府的组织与个人在内的所有城市主体共同应对城市问题、管理城市事务的责任感,并实现城市公共服务的最为有效的供给。

(四)与国家发展战略的新走向不相适应近年来,我国在国家发展战略上相继提出了一系列新的目标,如,构建社会主义和谐社会、贯彻落实科学发展观、增强国家的创新能力、建设社会主义新农村等等。

国家发展战略的提升对城市政府的行政模式也提出了新的要求:构建社会主义和谐社会,要求我国城市政府加强和谐社会构建中的能力建设,转变政府职能,规范政府行为,使城市政府职能配置更加倾向于社会管理与公共服务,使城市政府的决策与执法行为走向规范化、法治化与科学化,而这些在传统的管理型行政模式下难以完成;科学发展观要求城市政府在设定和转变政府职能中,积极适应市场经济发展的趋势,坚持以人为本的原则,始终围绕全面、协调、可持续发展的目标,积极推进城市政府管理创新,努力实现由计划经济体制下的传统行政模式向市场经济体制下全新的行政模式转变,促进城市经济社会的全面、协调与可持续发展;国家创新能力的增强在很大程度上依赖于城市创新能力的提高,建设创新型城市要求城市在科技、金融、产业、文化等领域实现一系列的创新,但最为重要的还是城市政府行政模式的创新;要建设好社会主义新农村,必须注重统筹城乡经济社会发展,坚持城市辐射乡村、工业反哺农业,加快推进城乡一体化进程,而这一目标的实现也离不开城市政府行政模式的转型。

三、走向城市治理:我国城市政府行政模式转型的现实路径我国城市行政生态的变迁呼唤着城市政府行政模式的转型,走向城市治理已成为我国城市政府行政模式转型的必然路径选择。

英语中的治理一词(g o v e r n a n c e)源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。

长期以来,它与统治一词(g o v e r n m e n t)交叉使用,并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。

但是,自20世纪90年代以来,西方政治学家和经济学家赋予了治理以新的含义:治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众需要。

治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。

从政治学的角度看,治理是指政治管理的过程,它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。