“整　体　政　府”　论———西方政府改革的新趋向曾　维　和提　要|“整体政府”是20世纪90年代中后期以来西方国家第二轮政府改革实践的新趋势。

文章系统分析了“整体政府”产生的背景与动因,解析其内涵与目标,介绍其基本内容和实践模式,以期对我国政府改革提供借鉴。

关键词|整体政府　政府改革中图分类号|D52作者信息|男,1974年生,华中师范大学管理学院2007级博士生,广西师范学院管理科学学院讲师,530001。

20世纪70年代末,西方各国以“政府再造”为内容的新公共管理运动,进行了一系列富有战略意义的改革,其主要做法是提倡将私营部门和工商企业的方法用于公共部门,将传统行政管理那种刻板、僵化的等级官僚体制形式转变为一种灵活的、以市场为基础的“企业家政府”管理模式。

新公共管理改革为西方国家摆脱财政、管理和社会等方面的危机与困境起到了积极作用。

它提高了政府行政效率,强化了公共服务和公共管理职能,提升了国家竞争力。

但随着政府改革向深层推进,新公共管理也暴露出不少缺陷,如部门之间缺乏协调与公共服务“碎片化”、责任问题与民主社会价值观缺失等。

因此,自20世纪90年代中后期以来,英国、澳大利亚和新西兰这些新公共管理改革先锋的盎格鲁-撒克逊国家率先进行了第二轮政府改革运动。

其改革的重点是从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向“整体政府”(whole of g overnment ,W OG )。

此后,加拿大、美国等国家的地方政府也进行了类似的政府改革探索。

“整体政府”已成为当代西方国家政府改革的新趋向。

一、背景与动因1997年,英国工党执政后,在政府管理方式上虽然继承了保守党的不少优秀做法,如管理主义和用户至上主义,但政府管理主题发生了一个突出的变化,即“利用‘联合政府’或‘整体政府’的方式来解决社会和经济问题”。

从此,“整体政府”成为英国政府改革的一个目标模式。

1999年,英国政府发表了《现代化政府》白皮书,该书在对前两年工作进行总结的基础上制订出一个推行“整体政府”的政府改革10年规划。

白皮书从政策制定、公共服务供给、信息技术运用和公务员管601政治学理等方面提出了具体的实施对策,它为英国政府勾勒出一个“整体政府”的发展蓝图。

“整体政府”在英国的产生具有深刻的实践与理论背景。

从实践上看,英国通过长达10多年的新公共管理改革运动,撒切尔政府以引进市场机制和竞争为手段,为英国打造了“竞争性政府”。

“竞争性政府”的改革提高了政府行政效率和公共服务质量,但在给英国带来新型行政文化的同时,也产生了诸多难以克服的缺陷。

如“引进新的管理模式时转化成本难以克服,企业管理模式在与公共组织兼容过程中产生磨擦,企业文化在改造政府的同时带来伦理上的争议。

更大的缺陷在于在引入竞争机制的同时,却忽视了部门之间的合作与协调,带来了碎片化的制度结构”。

因此,“整体政府”既是对保守党过去那种全面的、严厉的、无磋商的强制变革造成执行失败等后果的一种教训吸取,也是对英国当时部门主义(departmentalism)的极端扩张,导致在处理社会排斥、犯罪、环境保护、家庭和竞争等跨部门问题中过于迟钝的一种反应,是作为部门主义、各自为政和事业狭隘等相反的措施提出来的一种政府改革理论。

从理论上看,“整体政府”是对新工党所主张的“第三条道路”理论的一种“折射”。

“第三条道路”理论力图将意识形态和传统的三元对立区别开来,找寻超越了左和右的思维,并适应社会现状和发展要求的政治主张。

正如吉登斯所言,“第三条道路”是一种适应变革、实现社会政治转型的需要,它为重建和革新公共机构提供手段,使政府以复杂的方式应对经济全球化。

“第三条道路”以一种替代性的政治哲学为工党开创了一些新的核心观点与政策主张。

在“第三条道路”的影响下,“整体政府”既主张继续借鉴企业竞争文化与市场机制来实现提供公共服务的高效性,也提倡通过协调、合作的方式来实现社会公正、平等等民主价值。

“整体政府”的产生,从表面看是英国工党实行新政策的一种象征,与前届政府的政策形成鲜明的对照,具有很强的政治色彩,但实质上是英国政府对其所面临的国内外问题所作出的直接回应。

10年间,“整体政府”在西方各国政府改革中得以迅速推行,并获得理论界认可,形成一种理论与实践模式,既是多种因素作用的结果,也具有丰富的生成动因。

澳大利亚管理咨询委员会(MAC)在澳大利亚公共服务(APS)项目研究中论证了“整体政府”产生的内外两种驱动力。

外部驱动力包括:社会发展和横向管理增加了对一体化的政策、议程和服务的需求;世界日益复杂,出现了诸如安全、恐怖主义等挑战;技术变革为跨越组织界线提供了可能,并提出了综合社区服务的期望;在公共服务活动中必须维持一种能力,用来识别和评估不同的观点。

内部驱动力包括:在公共服务中,资源管理和机构的灵活性使得责任变得清晰,但也提出了跨组织协调和合作等“整体政府”的相关问题;1976年的库布报告(C oobs Report)成为一个成功解决跨组织协调和合作问题的代表性方案;部门数量的减少使协调得到加强;“一站式服务”和“联合中心”设立;澳大利亚政府治理委员会的推动;工作队的使用;社会联盟的形成;内阁政策的确立。

这些内外驱动力既具有澳大利亚的个案性,也具有一般性,很好地解释了“整体政府”产生的动因。

杰夫・马尔格(G eoff Mulga)则认为,“整体政府”主要关注公共管理的两个共同问题:一是问题的协调,即鼓励各机构、部门、单位和专业人员朝着大致相同的方向前进;二是问题的整合,即如何使动机、文化和权力结构有效地适应跨越组织边界的关键任务。

基于这两个问题,他提出了“整体政府”得以迅速推行的6个方面的动因:(1)现存的政府结构和政策工具不能应对诸如贫困、竞争、环境等新问题;(2)以前的改革不能适应复杂的问题和结合互联网的潜力;(3)社会科学家提供了确凿的证据,证明相互联系问题的迅速增加; (4)科学技术和组织技术的快速发展;(5)公民对政府提供的公共服务提出了更高的诉求701政治学和期望;(6)人们的学术注意力从原子模型转向了环境、生物学、计算机、团体等系统思考。

二、内涵与目标“整体政府”在实践上是一个十分流行和时髦的术语。

它有多种称谓,除W OG 外,“协同政府”(joined 2up g overnment ,JUG )和“全面政府”(holistic g overnment ,H J )也被广泛使用。

不少学者认为“整体政府”并不是一组协调一致的理念和方法,最好把它看成是一个伞概念(umbrella term )。

在各种相关文献研究中,“整体政府”的含义十分广泛:它既“包括中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向协作、部委与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作”,“包括决策的整体政府与执行的整体政府,也包括横向合作或纵向合作的整体政府”;同时,“整体政府改革的实施可以是一个小组、一级地方政府,也可以是一个政策部门。

其涉及范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府,也可以是政府以外的组织。

它是在高层的协同,也是旨在加强地方整合基层的协同,同时也包括公私之间的伙伴关系”。

这些含义大多停留在描述性概念的层面,缺乏严谨的科学和技术内涵。

为了科学地界定“整体政府”的内涵,波利特(P ollit )在综合相关文献的基础上提出一个暂时性定义:“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。

它包括4个方面的内容:排除相互破坏与腐蚀的政策情境;更好地联合使用稀缺资源;促使某一政策领域中不同利益主体的团结协作;为公民提供无缝隙而非分离的服务。

这个暂时性定义基本上得到一致的认同和采用。

定义的4层内容经过学者们的理论提炼,被细化成“整体政府”的4个基本目标,即通过消除不同政策之间的矛盾和张力,直接有效地增加公共政策的效能;通过消除不同项目方案的重叠和冲突而充分利用资源;在政策部门的不同利益主体之间加强合作,传递优秀理念,形成一种协同的工作方式;以公民需要为导向,提供一套无缝隙的服务而不是碎片化的服务。

这4个目标共同表达了“整体政府”的基本逻辑,即公共政策目标的实现不能通过现存组织的分裂活动来实现,也不能通过建立一个“超级管理机构”来实现,实现公共政策目标的关键是在不消除组织边界本身的条件下跨过组织边界,并进行有关协同活动的“联合”工作。

实现“联合”的关键就是将不同的文化、动机、管理制度与目标相结合,形成工作联盟和伙伴关系,由公共组织、私人组织、志愿者组织等联合地完成工作任务。

总之,“整体政府”意味着这样一种政府改革的治理模式,即在公共政策与公共服务的过程中,采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术,促使各种公共管理主体(政府、社会组织、私人组织,以及政府内部各层级与各部门等)在共同的管理活动中协调一致,达到功能整合,并有效利用稀缺资源,为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。

提供优质的公共服务是“整体政府”的根本目的,政府机构功能的“整合”(integration )是其精神实质,各种方式的“联合”或“协同”(joined 2up )、“协调”(coordination )则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。

三、主要内容与实践模式“整体政府”的内容十分广泛,凡政府组织通过“联合”、“协调”和“协同”的方式实现功能“整合”的政策和管理活动都属于“整体政府”的内容。

西方各国政府对“整体政府”活动内容进行了形式多样的创新实践。

新西兰政府组织出版了19本著作的描述“整体政府”活动差801政治学异的典型案例。

这些案例揭示了“整体政府”的一些基本特征与内容,如以顾客为导向的服务、各种相关机构及不同层级政府之间的整合、社区参与、适合地方和区域需要的服务定制、资源的有效使用、以公众的需要而不是以官僚制结构需要来设计服务方式等。

澳大利亚则实施“整合领导”战略,提高领导的合作能力,由总理或内阁建立各种加强政府部门合作的新机构。

如新内阁/部委委员会、部际Π内或局际合作机构、府际委员会、核心机构、联合小组、高层网络组织、特别工作小组、跨部门计划或项目。

澳大利亚政府实行“整体政府”的第一步就是在中央层级的总理内阁部成立了一个新的“内阁执行处”,履行自上而下地设计一种体制,以增强政府机构之间的合作与协调任务。

1997年,澳大利亚又成立了一个“联络中心”(Centrelink)以负责原先由联邦政府几个部所承办的一系列社会工作。

该机构总部设在首都堪培拉,在全国各地社区有1000多个服务网点,共有212万名职员,提供的服务项目有70多项,每年由该510亿澳元。

通过这些新机构、“联络中心”网点和各种一站式服务中心,澳大利亚政府实现了为民众提供无缝隙公共服务的目的。