城管执法中存在的主要问题
法制天地
城管执法中存在的主要问题
张丽/开封警察学校
【摘要】城市管理执法在执行过程中出现了种种弊端,面临着严重的现实困境.城管执法依据存在理论困惑一一城管综合执
法的法律依据缺失,城管作为行政主体定位模糊;城管的综合执法权限不明确;执法不规范,违反执法程序现象较普遍;城管的职
责及权力过于宽泛;齐抓共管的机制尚未形成;执法难度大;执法环境差.
【关键词】城管执法;行政执法;权力;职责
一
,城管执法依据在理论上的困惑
(一)城管综合执法的法律依据缺失.国家在相对集中行政处
罚权以前,通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给相应
的行政职能部门或直属机构,依照行政法治原则,这些相应的行政职
能部门,必须履行.而出现了行政综合执法部门以后,这些被法律赋
予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使,
而由行政综合执法主体行使,这就导致了有法可依的行政主体不能依
法行政,行政综合执法主体无法可依的局面.
(二)城管执法中相对集中行政处罚权对传统行政法学原理中职
权不可转让的一个挑战.城管行使其他多个行政机关的处罚权,是把
其它若干行政机关的行政处罚权进行集合,交由城管进行行使.那么,
城管与其它机关则存在着职权转让关系.我国法律明文规定行政主体
的职权转让必须严格按照法律规定的范围及程序进行转让.
(三)城管作为行政主体定位模糊.城管全称是城市管理监察
部门,是城市管理的综合执法组织.一般来说,行政主体是指享有国家
行政权,能以自己的名义行使行政权,并能独立地承担因此而产生的相应
法律责任的组织.
二,城管的综合执法权限不明确
城管局既不是行政机关,也不是被授权组织,甚至根本不具有行政主
体的特征.当然,目前的观念仍然是将城管局当作行政机关来看待的.
我们可以假设城管局是一个合法的行政机关,但即使在这种情况下,城管局是否能集中行使目前如此之多的行政处罚权,也不无疑问.
城管行使的权力不仅仅是行政处罚权.从另一个方面看这种处罚权
实质是行政许可权的逻辑延伸.行政许可以普遍禁止为前提,禁止无照经营,说明经营需要经过许可.所以,许可和禁止的处罚看似两种权力.
实是一种权力.除此以外,城管目前享有如此庞大的权力,其中的合法性实在是很值得担忧.首先在于.其执法范围缺乏稳定性,今年城管不能涉足的管理领域,可能明年就下发一个红头文件就允许管了,反之也一样. 其次,其职权的依据并不明确.
三,执法不规范,违反执法程序现象较普遍
城管执法程序不规范.城管执法人员在城管执法过程中,尤其
是影响公民权利和义务的具体行政行为时,很多情况下并没有遵循法
定的程序.在行政处罚案件中存在程序违法,徇私枉法,人为剥夺当
事人权利的现象时常发生.
城管执法中最为人所苛责的就在于执法的程序.但我们对行政人
员的要求肯定不仅仅局限于不暴力行政.没有招致公众反感,未必就是符合法律.行政处罚程序分为简易程序和一般程序.城管对小贩的处罚行为一般应使用简易程序.简易程序又称当场处罚程序,是一种简单易行的行政处罚程序,指在具备某些条件的情况下,由执法人员当场作出行政处罚的决定,并且当场执行的步骤,方式,时限,形式等过程.行政
执法人员在进行当场处罚时,应遵循下列程序:
(一)表明身份.(二)说明处罚理由.(三)给予当事
人陈述和申辩的机会.(四)制作笔录.(五)制作当场处罚决
定书.(六)备案.(七)执行.
按照法律规定,执法人员应该首先向当事人出示证件,告知给予行政
处罚的事实,理由和依据,听取当事人的陈述,申辩,填写预定格式,
编有号码的行政处罚决定书,甚至包括送达所谓的扣押物品清单,遵
守相关法律程序.
有些城管人员在查处违法行为时,虽然身着工作服装,但并没有向当
事人表明身份,更没有向当事人说明事实,理由,依据,而是直接将小
贩的三轮车等扣住准备收缴.根据相关规定,对无照经营的摊贩没收
非法经营物品和工具的处罚,应适用一般程序.可依据规定.对其违法
经营的物品和工具作出"先行登记保存的决定",并实行异地保存,
然后在先行登记保存的法定期限内,按照行政处罚的一般程序适时作出将其违法经营的商品和工具予以没收的处罚决定.这个登记保存的行为根据行政处罚法的规定.还应该开发收据让对方当事人确认签名. 四,城管的职责及权力过于宽泛
城管所涉职责包括市容环境卫生,规划,绿化,市政,工商
行政,公安交通等上百项职权,几乎涵盖了城市群众生活的方方面面,
其执法行为的一举一动,都关乎群众的切身利益.再者,由于我国城
管执法缺少程序性的制约,滥用自由裁量权现象随处可见.
五,执法难度大
(一)执法手段单一.根据《行政处罚法》和部分行政法规
的规定,违章者不履行行政处罚决定的,可以依法将查封,扣押的财
物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款或申请法院强制执行.现实的执法情况是,违章者对执法人员的管理根本就不理睬,罚款没钱,责令
清理,改正我不干.执法人员没有什么办法强制其交罚款或强制其清理,也不能暂时限制其自由带回机关处理.这样一来,除了做工作之
外,根本就没有任何办法加以管理.
(二)执法效果不佳.目前,开封市违反市容环境,秩序的
违法行为出现以下特点.第一,普遍性.违法违章现象大量存在,具
有点多线长面广的特征.第二,动态性.表现在时间上,空间上和性
质上的不确定,没有规律可以掌握,随时随地都有可能发生.第三,反
复性.由于多种因素的影响,违法行为呈现出多发性,反复性和经常
性,被纠正或教育后,又重新开始,始终得不到彻底解决.这些情况,
使得我们的执法人员穷与应付,疲于奔命.
(三)执法人员安全无法律保障.鉴于没有法律对城管执法人
员的权利义务,法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定.加之城管执法的范围不断扩大,又缺少有效的监督制约机制,使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用.据不完全统计,2006年以来,开封市就发生情节严重的暴力抗法10起.由于城管执法机关自身缺乏强有力的强制手段,发生暴力抗法时,只能向公安机关报案,公安机关由于多种原因,一般都是按普通民事纠纷处理,很多都不了了之.
六,执法环境差
(一)违章行为当事人认识上有误区.他们没有意识到城市管
理法规也是行政法规体系的组成内容,与治安管理处罚法一样,违
反了要承担法律责任.他们在内心深处没有认识到自己行为的违法性和社会危害性,导致不主动配合执法,有时纠缠,拒绝,阻碍甚
至少数"钉子户"暴力抗法的事件不断发生.
(二)法制宣传力度不够,市民对城市管理工作不理解.宣传
和管理没有同步而行.当执法人员对违法行为实施必要的处罚时,经常有一大帮围观群众,出于"同情弱者"的简单心理,乱"打抱不平",乱
起哄,喝倒彩,助长了违法行为人的底气,形成了不利于城管执法的社会氛围.给城管执法部门造成了不良的社会影响.
(三)市民的整体文明素质不高.一些市民的环境卫生习惯较
差,社会公德意识薄弱,讲文明,树新风的观念还十分淡薄.一
些干部群众参与城市管理的热情不高,不少人只抱怨不参与,只指
责不自责,袖手旁观而不身体力行.
《中国商界>2011年10月第10期?137?。