公共政策学》第六讲公共政策的制定——方案的决策与合法化第一节公共政策的决策公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。

公共政策的决策主体①国家元首②行政首长③民意代表④法官此外，在一些执政党特别强大或者党政一元化的国家，执政党在国家政策的实际抉择中往往起着相当直接和极为重要的作用。

军事机关及其首脑有时也会在一些涉及国家安全的政策方案具有抉择权，在有些国家的特定时期，甚至出现军人干政的现象。

在民主制国家，一般关系重大的公共政策问题都会通过一定的决策程序和规则进行进行。

政策方案决策的方式1. 投票规则①全体一致规则 :是指所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意的规则。

在现实中，我们不难见到全体一致规则的例子，如联合国安理会常任理事国形成决议时，一个基本条件就是要中、美、俄、英、法五国一致同意。

全体一致规则主要有以下特征：（1）一票否决。

（2）“帕累托最优”。

（3）决策成本过高。

（4）鼓励“策略行为”（讨价还价和弃权）②过半数规则：是指对一项表决方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。

过半数规则在现代社会中是应用最广泛的决策方式。

过半数规则的特征是：（1）决策效率高。

（2）“少数服从多数”。

（3）“多数剥削少数”（4）决策结果未必可靠。

（5）投票悖论。

2. 过半数规则的变异形式过半数规则作用应用最为广泛的规则，受到人们的重视，多年来，人们提出了一些过半数规则的变异形式。

我们先来假定，需要从一张 M 个候选人组成的名单中选出一个人（ M > 3）。

那么，较为简单的过半数规则及其变异形式的选择过程为：过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选人。

占多数规则：选出得到票数最多的一位候选人。

孔多塞标准（Conderct criterion）：选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选人。

博尔达计数（Borda rule）按照投票者的偏好秩序的排序来给M个提案中的每一个打分，分值从1到M,即被投票者列为第一位的提案得到M分，列第二名的提案得M-1 分,被投票者地位在最后一位的提案得1 分.拔所有投票者的每个提案的分数分别加起来,宣布得最高分的提案为获胜者 .淘汰投票（exhaustive voting）要求每一个投票者标明在 M 个候选人组成的名单中他认为最差的候选人，把被最多投票者认为最差的候选人从名单上删掉 ,再要求每个投票者标明在剩下的候选人组成的名单中他认为最差的候选人，从名单中删掉 .重复这个过程直至只剩下一个候选人 ,这个候选人便是获胜者。

赞成投票（approval voting）在由 M 组成的候选人名单中，每个投票者的对所有他赞同的候选人投一票，得票数最多的候选人为获胜者。

过半数规则的变异形式还有一些较为复杂的形式,我们在下面加以讨论 .3. 决策方式的改进①公共选择学者论投票方式的改进需求显示过程（实质是通过对个人征收某种税收的方法来促使个人真实显示他对公共物品的需求，从而确定给投票者带来好处最多的方案。

这一方案的从20 世纪 70 年代中期起，引起了人们浓厚的兴趣。

）投否决票（让所有投票者都提出自己认可的方案，然后汇总，在随机地将这些方案排序，让投票者按从全部方案中否决一个的方式进行，最后剩下的方案当选。

）②作为一种决策方式的民主集中制的完善充分发扬社会主义民主、实现民主集中制决策体制及其运作的科学化和现代化、加强法制建设建立健全执行民主集中制决策体制及原则的各项规章制度第二节公共政策决策的合法化政策合法化的含义德国著名学者哈贝马斯合法性（化）是指一种政治秩序被认可的价值 ,这一概念与政治秩序相关 ,只能运用于政治领域 ,“只有政治秩序才拥有或丧失合法性，只有它们才需要合法化。

”美国政策科学家琼斯在《公共政策研究导论》说，对于任何一个政治系统而言，至少可以辨别出两种合法化：第一种是那种使政治过程包括批准解决公共问题的特定建议过程的合法化；第二种包括那些政府项目被批准的特殊过程。

前者可称为合法化，后者可称为批准。

托马斯•戴伊在《理解公共政策》一书中把政策合法化分解为三个功能活动，即选择一项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它作为一项法规加以颁布。

朱志宏：“政策合法化（Policy legitimaten，就是赢得多数立法人员对政策方案的支持。

在美国，政策合法化的过程，就是政策方案经参、众两院多数议员同意，并经总统签署的一个行为过程” 。

“合法化的定义是：‘遵循一般所认知的原则或一般所接受的准则。

'”政策合法化是有关政策抉择主体依据有关法律，按照法定程序对政策方案加以审查、通过或批准、签署及发布的过程。

这一概念实际上涵盖了三方面内容 :政策内容的合法化、决策过程的合法化和有关政策的法律化。

政策内容的合法化政策内容的合法化，就是决策者择定的政策在内容上不能与既定宪法和法律相抵触，必须合乎有关法律的原则甚至具体规定。

决策过程的合法化政策合法化的另一个重要方面就是政策抉择过程应合乎法定的程序要求。

这就是说，法定的决策程序在政策合法化中占有极其重要的地位。

①行政系统的决策程序②立法系统的决策程序政策的法律化政策的法律化就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称政策立法。

它实际上就是一种立法过程，它遵循的就是立法程序。

政策立法的主体，一为立法机关，二为有权将一般的行政决策上升为行政法规的那些行政机关。

从政策立法的政策范围来说，并不是所有的政策都要法律化，而是那些有立法必要的、比较成熟和稳定的政策。

从政策制定过程本身来看，政策法律化是政策合法化的一种极其重要的形式，这些政策是早已制定出来并得到了长期实施、修改和完善的，是将有关政策转变为更具强制力、更具普适性的法律的过程。

第四节解释政策形成的理论模型理性决策模型理性决策模型包括完全；理性模型和有限理性模型。

①完全理性决策模型：是建立在理性人假设的基础上的。

该模型认为，理性人的决策是基于成本和收益的理性的计算而作出的。

包括：决策者所面对的问题是相对独立的一个问题、指导决策的目标、价值和目的是清楚的，而且能够根据其重要性进行排序、决策者拥有解决该问题的所有信息和可供选择的完备方案、每个方案的成本收益和利弊都能被计算或观察到、每一备选方案的实施结果都能被计算并能与其他方案进行比较、决策者选择能够最大限度实现其目标和价值的最佳②有限理性模型：在完全理性模型的基础上，西蒙提出了决策者有限理性（BoundedRationality模型。

他认为:"理性指的是一种行为方式，是指在给定条件和约束的程度内适于达到给定目标的行为方式。

"认为决策者在管理决策是不可能达到最佳程度，而只能是追求一种近似的优化途径，即 "寻求满意 "的管理决策和结果。

渐进主义模型林德布洛姆是在批评理性主义模型的过程中建构新模型的。

他认为理性化无疑应当成为公共政策追求的目标，但是基于"完全理性"的理性主义模型在实践中则具有不可行性。

他主张另行开辟一种分析和制定政策的途径，其要旨不在于专家做出周详完备的全知分析，而在于广泛地参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡。

渐进主义的观点认为，公共政策是仅有少量的调适的政府过去的活动的延续，时间、知识、和成本使决策者很难充分考虑各种备选方案及其结果。

这个模型的基本假设是：（1）决策者没有充分的预测能力洞悉每个备选方案的所有结果；（2）决策者接受先前政策的合法性；（3）沉没成本也不允许决策者考虑所有的可供选择的方案特别是在政策方面的任何激进的改变；（4）减少冲突和政治上的权宜之计；（5）渐进主义更适合人自身的特点，因为现实的人不是价值最大化的追求者，更多的是根据满足特定需要来行动的。

渐进主义的主要内容包括：①目标的确定和达到目标的手段的分析是彼此相连而不是分离的②决策者只需要考虑那些与现行政策有着密切联系的、是现行政策的渐进式改变的有限的备选方案；③对于每一个备选方案，只需要对有限的重要结果作出评估；④决策者对问题的界定是在一个持续发展的渐进的过程中逐步完成的。

为了使问题便于处理，允许在目标——手段——目标之间做出反复的调适。

⑤对于一个问题而言，不存在最好的解决方法，能够一直同意的解决问题的决策就是好的决策。

⑥渐进主义基本上是是治疗和调适性质的，其目的不在与急速地根本解决社会问题，而在于有序的缓和和减少社会问题。

规范最佳模型与混合扫描模型在克服理性主义模型和渐进主义模型的局限性的过程中，以色列学者德洛尔和美国学者埃齐奥尼分别提出了综合这两种模型的新的决策模型。

德洛尔提出的综合模型叫做规范最佳模型这个模型以四项假设为基础，即( 1)最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程；(2)这种过程对于在复杂的问题上形成最佳决策所起的作用是至关重要的 ;(3)可通过多种途径和方法使认同理性增加理性的过程得以实现 ;(4)现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变革的政策诉求，而在一定时期内则以其中的一种诉求为主。

规范最佳模型把政策过程划分为三大阶段和 17个小阶段 :第一阶段:决策前。

内含:(1)处理价值问题:确认重要的政策目的、决策标准和基本的价值判断标准 ;(2)认识现实环境 ; (3)认识问题 ;(4)调查、处理与开发资源 ;(5)设计、评估与重新设计决策系统:切实改进政策制定系统，包括提高政策人员的个人素质与整体素质，优化组织结构，加强实践感受力等 ;(6)分配问题、价值与资源 ;(7) 确定决策战略:决策者可首先应用渐进主义模型检验现行政策，再应用多种相关的知识、理论和分析技术检验现行政策的可能后果，并确定主要的政策期望，然后决定是否有必要制定新的政策。

第二阶段 :决策中。

内含:(1)细分资源 ;(2)建立配合优先顺序的行动目标 ;(3)建立一套配合优先顺序的其他重大价值 ;(4)准备一套主要的政策方案 (包括好的与坏的 ):积极探讨解决问题的政策方案，尤其要探讨具有创新意义的新方案;(5)对于各种不同方案利益与成本进行可靠的预测 :预先审视各种政策选择方案的政策期望与代价，在充分比较的基础上再选择风险最小、效果最佳的政策方案;(6)在比较预测的成果后，建立各种不同方案所可能得到的利益需要的成本，并择定最佳方案;(7) 估定最佳方案的成本与收益。

第三阶段:决策后。

内含:(1)激励政策的执行;(2)执行政策;(3)政策执行后的评估。

埃齐奥尼提出的综合模型叫做混合扫描模型，在概念上希冀截取理性主义模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深人政策核心问题;同时截取渐迸主义模型的政策落点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题。