新疆土地复垦实施管理现状、问题及建议*

邵旭升1，李正1，李飞2，冯军江2 （1.北京岩土工程勘察院，北京100083；2.新疆维吾尔自治区土地开发整理建设管理局，乌鲁木齐 830002）

摘要：目前新疆土地复垦工作取得一定的成绩，但仍然存在部分地方政府及项目单位重视不够、职能部门管理能力不强、新法律法规宣传贯彻滞后、相关配套措施不健全、部门之间不够协调、监管力度不够等问题，严重影响了土地复垦工作的有序推进。建议从六个方面推进土地复垦工作：（1）加快健全土地复垦管理机构，加强土地复垦配套政策制度研究；（2）完善土地复垦激励措施，促进复垦资金渠道多元化；（3）加强土地复垦管理队伍建设，强化方案编制单位及人员管理；（4）加快土地复垦监测监管信息化建设和系统研发；（5）加快开展历史遗留和自然灾害损毁土地复垦调查评价工作；（6）理顺土地复垦方案和矿山地质环境保护与治理恢复方案关系。 关键词：土地复垦；现状；问题；对策建议；新疆 中图分类号: F301.2；F062.1 文献标识码: C 文章编号: 1672-6995(2014)05-0000-00

新疆维吾尔自治区地处我国西北边陲，亚欧大陆中部，总面积166.49万km2，占全国陆地总面积的六分之一。近年来，随着国家西部大开发战略的深入实施，中央支持新疆跨越式发展和全国19省市对口援疆工作的深入推进，新疆工业化、城镇化进入快速发展阶段，大批援疆和新疆本地的交通水利建设、矿产资源开发、油气管道等各类生产建设项目全面展开，这些工程的建设不可避免地损毁了大量土地资源，出现了地方政府和生产建设单位对土地复垦重视程度不够、复垦费用不落实、管理不到位等问题，这些问题已逐步引起新疆政府部门的重视和社会的关注。尤其自2011年3月以来，我国相继发布实施《土地复垦条例》（以下简称《条例》），《土地复垦条例实施办法》（以下简称《实施办法》）、《土地复垦方案编制规程》、《土地复垦质量控制标准》等法律法规和标准规范，为土地复垦工作开展开启了新的历程。因此，新疆如何切实贯彻落实这些最新的法律法规和标准规范，切实加强土地复垦管理工作，确保土地复垦工作健康有序开展，是一个值得深入思考与探究的问题。本文通过对新疆土地复垦现状的梳理分析，总结归纳土地复垦实施管理中存在的问题，并针对这些问题提出新疆土地复垦健康发展的对策和建议。 1新疆土地复垦发展历程与现状 自1988年国家制定出台《土地复垦规定》和1994年新疆颁布《新疆维吾尔自治区实施办法》后，新疆开始了小规模的废弃地土地复垦工作，当时废弃地土地复垦工作主要依靠政府出资组织开展。进入21世纪后，随着我国人地矛盾的日益突出，土地复垦得到了国家的高度重视，2006年，国土资源部等七部委（局）下发了《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发［2006］225号）；2007年，国土资源部下发了《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》（国土资发［2007］81号）。新疆各地也开展了一定规模的生产建设活动损毁土地的复垦工作，但各地方国土资源主管部门和生产建设单位并未对土地复垦足够重视，土地复垦工作进展滞后。在此背景下，2010年，新疆维吾尔自治区人民政府令第165号修正了《新疆维吾尔自治区实施办法》，进一步明确了土地复垦责任、方式、费用等内容。尤其是2011年3月，国务院令第592号《土地复垦条例》的公布施行，标志着我国土地复垦事业步入了制度化、规范化和法制化的新阶段[1]。土地复垦工作也逐渐成为新疆土地整治工作的重点，并在生产建设活动损毁土地复垦方面组织开展了大量工作，取得较好成效。在矿山土地复垦方面，据不完全统计，截至2012年底，新疆共有3320座矿山，矿山开发利用累计损毁土地面积约47480.25hm2，其中，已有7675.22hm2因采矿活动损毁的土地得到治理，矿山地质环境治理恢复率为16.16%，累计投入矿

* 收稿日期：2014-03-10；修回日期：2014-04-21

基金项目：新疆生产建设项目土地复垦管理研究（新国土资函［2013］469号） 作者简介：邵旭升（1973-），男，河北省石家庄市人，北京岩土工程勘察院副院长、高级工程师，工学学士，主要从事矿山地质环境、土地整治研究。 山地质环境治理恢复专项资金8.02亿元，累计缴存矿山地质环境治理恢复保证金13.47亿元。在建设项目土地复垦方面，根据对2007-2012年新疆国土资源厅审查通过的84个建设项目土地复垦方案实施统计分析，因建设活动损毁土地面积合计约29156.61hm2，其中挖损损毁土地18256.62hm2，压占损毁土地10899.99hm2，复垦土地面积合计约26819.64hm2，土地复垦率为91.98%。 在此过程中，新疆形成了一批取得较好土地复垦效果的典型模式。一是塔里木油田临时用地复垦模式。由石油企业自筹复垦资金，根据土地损毁面积、程度和复垦方向等因素，确定复垦金额标准直接支付给地方农民，让地方农民自行进行土地复垦，增加农民收入，复垦后土地的肥力基本达到原有土地水平。二是乌鲁木齐六道湾采煤沉陷地治理模式。由政府组织、社会投资治理，政府通过制定有关采煤沉陷地治理优惠政策，积极引入企业、单位或个人等社会资金，对采煤沉陷地治理科学规划、分阶段实施，并因地制宜地将采煤沉陷地治理恢复为生态公园。 2新疆土地复垦存在问题分析 课题组于2013年7月至9月对新疆乌鲁木齐市、吐鲁番地区、巴州、阿克苏地区、伊犁州、博州、塔城地区、克拉玛依市等8个地州（市）开展了土地复垦实地调研，发现新疆各类生产建设活动损毁的土地面积越来越多。尽管各级政府和部门高度重视，积极采取措施，但目前仍然存在着部分地方政府及项目单位重视不够、职能部门管理能力不强、新法律法规宣传贯彻滞后、相关配套措施不健全、部门之间不够协调、监管力度不强等问题，阻碍了新疆土地复垦的健康有序发展。总结起来，表现在以下五个方面： （1）土地复垦费的收取标准不统一、认识不一致，部分生产建设单位不落实土地复垦资金。一是由于土地复垦费的收取缺乏必要的制度依据，各级国土资源主管部门针对土地复垦费如何收取、由谁收取、如何使用等关键性问题无法解决，而大部分生产建设单位又愿意选择委托复垦方式。在收取土地复垦费时，有的按照审查通过的《土地复垦方案》收取，有的按照《关于下发自治区国土资源系统土地管理行政事业收费标准的通知》（新计价房字［2001］500号）规定“深（高）度不超过0.5m，每平方米1元”的标准收取，造成收取标准不统一，收取工作不够有序，往往出现收取的土地复垦费远远不够损毁土地复垦实际所需的资金。二是由于新疆矿山土地复垦方案选择和矿山地质环境保护与治理恢复方案合并编制方式，而土地复垦的收费标准和矿山地质环境保护与治理恢复保证金的收费计费方法不一致，按照目前的法规制度，前者是以实际损毁土地面积及经审查通过的土地复垦方案概算的数额为参照收取，后者是以采矿许可证矿区面积、采矿方式及有效期年限按一定的单价收取，两者标准不一致，出现一些矿山企业不理解、不配合。三是部分生产建设单位对土地复垦的责任认识不足，不按土地复垦有关规定及时落实土地复垦费用，不认真履行土地复垦义务，导致大量损毁土地得不到及时复垦或者复垦土地不能达到规定的标准。 （2）土地复垦监督管理机制不健全，监管职责不明，部分国家或自治区重点大型工程项目临时用地不规范。一是由于新疆以往土地复垦有关监督和约束机制不健全，且《条例》、《实施办法》等法律法规出台时间较短并宣传贯彻落实滞后，与其新法律法规的配套措施衔接不到位，国土资源主管部门对土地复垦监督管理无抓手，导致有些地州（市）、县的国土资源局重视程度不够，土地复垦监督管理工作开展滞后，部分项目未能按审查通过的土地复垦方案正常开展土地复垦工作。二是由于新疆各级国土资源主管部门负责土地复垦监督管理工作的职能部门不统一，有的地州（市）、县国土资源局把土地复垦工作归到矿政口管理，有的放在地政口管理，尤其是当矿山土地复垦方案和矿山地质环境保护与治理恢复方案合并编制时，造成相关工作关系不能理清，工作协调难度大，推进较困难。三是由于建设项目临时用地复垦的相关监督约束机制不完善，有些地州（市）、县国土资源局对于临时用地办理未引起足够重视，一些国家或重点大型工程项目在建设过程中虽与国土资源部门及土地使用权人签订了临时用地协议，然而，在临时用地的选址和占地面积方面就显得不够慎重合理，项目施工单位在实际临时用地过程中往往从节省成本和施工便利角度考虑确定临时用地位置与占地面积，忽视其现状利用方式及后期损毁土地复垦等问题，导致与临时用地协议确定的位置、范围等不符，损毁土地未能及时复垦。 （3）生产建设单位注重方案编制，轻视方案实施，部分方案的可实施性差。一是部分生产建设单位的复垦责任意识不强，认为土地复垦方案只是申请建设用地或者采矿权的一个报件而已，不重视土地复垦方案的实施，不及时复垦损毁土地，不能自觉履行“谁损毁、谁复垦”的法定义务，致使“新账又欠”。二是部分生产建设单位，不严格按照复垦方案制定的预防控制措施进行施工建设，造成实际复垦任务增加，复垦难度加大。例如有些施工单位在施工建设前不按要求剥离农用地表土，在复垦时出现表土资源缺乏问题，造成复垦土地质量不能达到规定要求。三是由于土地复垦方案的专业性和技术性较强，尤其矿山土地复垦方案和矿山地质环境保护与治理恢复方案合并编制时显得更为突出，然而一些方案编制单位的资质不符合要求，人员专业结构不够齐全，专业技术力量不足，致使编制的土地复垦方案质量较差，矿山地质环境保护与治理恢复方案（代土地复垦方案）中土地复垦方面的内容深度水平往往达不到有关标准规范要求，致使土地复垦方案难以实施，土地复垦工作难以正常有序开展。 （4）土地复垦激励、奖惩措施尚不到位，历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦的积极性不高，“旧账、新账”问题严重。一是土地复垦的实施需要巨大的资金投入，《条例》和《实施办法》建立了土地复垦激励和奖惩机制，但起草出台时间较短，宣传和贯彻落实滞后，相关配套措施不完善，土地复垦义务人的积极主动性不高，有些生产建设单位甚至找各种借口逃避履行复垦义务。由于约束机制贯彻不到位，复垦资金无法落实，致使土地复垦欠账越来越多。二是由于新疆土地面积辽阔，使之主动复垦历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的行为少之又少，同时该类型损毁土地的复垦一般由当地政府承担，而多数地区的财政状况并不乐观，且激励机制和利益调整机制又尚不到位，一定程度上制约了社会资本的投入。复垦资金来源受到限制，导致很多地区对该类型损毁土地的复垦心有余而力不足或无兴趣，从而“旧账快还”问题尚未得到有效解决。 （5）土地复垦职能部门管理能力不强，管理人员队伍建设滞后。一是土地复垦工作专业性强的特点对管理队伍提出了较高的要求，相关人员需具备项目管理、土地管理、土地复垦技术、生态环境等多方面的专业知识，实际真正符合要求的人才严重缺乏。二是由于土地复垦工作量大，土地复垦专业技术人员少、分布不均，加上土地复垦法规政策宣传和贯彻滞后，难以保障有效、及时、全面地开展土地复垦监督管理工作。 3新疆土地复垦健康发展的对策与建议 3.1加快健全土地复垦管理机构，加强土地复垦配套政策制度研究 土地复垦监督管理既包括国土资源主管部门对土地复垦义务人履行情况的监督管理，也包括上一级国土资源主管部门对下一级主管部门履行土地复垦管理职责的监督管理。《条例》及《实施办法》明确规定了国土部门的监督管理职责，并体现共同责任机制。然而，土地复垦的实践经验表明，开展土地复垦，一是有大量的技术性事务工作，如土地复垦规划与设计、土地复垦工程实施等，这些工作由专业的、有相关资质的土地复垦服务组织来完成效果更好；二是由于国土资源主管部门负责的事物性工作多、覆盖面广，若组织内部职能划分不清晰、管理不明确，专职人员不配备，就会导致土地复垦监督管理工作不到位。因此，建议新疆各级国土资源管理部门在建立健全土地复垦管理机构时，应依托各级土地整治机构，配备专门力量，明确其职能职责，才能确保土地复垦工作的健康有序开展和新的法律法规的切实贯彻落实。 调查发现，新疆境内大多数生产建设单位愿意选择委托复垦方式。按目前土地复垦费的法规政策，建议尽快补充完善新疆地区土地复垦费收缴的制度依据。一是研究制定土地复垦费缴纳与使用办法，明确土地复垦义务人转移复垦义务时的土地复垦费缴纳标准及方式，明确国土资源部门代为组织复垦时的各方职责，确保土地复垦任务落到实处。二是为保证土地复垦项目招投标的公开、公平、公正，积极引入现代工程项目管理制度，研究制定土地复垦项目招投标管理办法，规范招投标当事人的行为和招投标各个环节的技术操作；明确规定土地复垦项目招投标范围、招标组织及招标方式的选择、评标标准及争议裁决等问题。目前我国尚未出台土地复垦项目行业预算定额或取费标准，主要依据土地开发整理项目的行业预算定额，在此情况下，应严格统一规范土地复垦项目工程预算编制依据，避免出现一些不协调、不一致问题。 此外，为严格贯彻落实《条例》、《实施办法》等法律法规，应进一步明确各方在土地复垦中的职责与义务，加强土地复垦监管制度建设，补充制定更为细化的土地复垦监督管理办法、土地复垦验收管理程序、验收技术标准、建设项目临时用地管理办法等有关配套措施，促进土地复垦监管工作更加制度化、规范化。 3.2完善土地复垦激励措施，促进复垦资金渠道多元化 《条例》和《实施办法》鼓励土地复垦义务人积极主动复垦，明确历史遗留损毁土地和自然灾害损毁