第9章公共预算与财务管理
9.1复习笔记
一、公共预算的性质、功能
1．公共预算的性质
（1）公共预算的含义
公共预算是指经过政治程序进行的国家资源配置活动。

它表现为一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，一般包括公共收入预算和公共支出预算两个部分。

政府预算是一种多重面向的政府财务制度，既是政府施政蓝图，亦是政府治理的重要工具。

（2）公共预算的性质
①反映了政府做什么或不做什么的选择，反映了一般公众对什么样的服务政府应该提供的共识。

②反映了政府所提供诸多服务的优先权。

③反映了为地方和全体选民，为效率、效能以及更大的公共目标而做出的决策的相对比例。

④为公民提供了强有力的责任工具，使公民可以知晓政府是如何花钱的，政府是否遵循着公民的偏好，预算连接着公民的偏好和政府的产出。

⑤反映了公民对不同的税种和不同税率的偏好，以及特殊纳税人群体转移税收负担的能力。

⑥对国家的整体经济发生着影响，因此财政政策影响着就业水平——在某时间有多少人失业。

⑦反映着不同个体、组织影响预算结果的相对权力。

2．公共预算的功能
（1）为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置。

预算反映各种势力争取政府资源的记载，记录着这场竞争中的胜负情况，通过社会公开的辩论和慎思的过程，试图将资源作“合理、公正”的分配。

（2）通过税收和借贷筹措预算资源。

预算是为政府筹措财源的计划书。

（3）通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展。

国家可以通过预算所展现的财政政策与货币政策等工具来促进经济增长、抑制通货膨胀及提高就业率，预算充当了经济调节工具的作用。

（4）促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任。

政府通过年度的预算程序及既定的预算制度，对于预算的使用状况给予定期的检查，通过绩效检讨，来追踪首长的行政责任，并进而对政府官僚体系给予适当的监督。

（5）控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合。

预算的基本功能即是支出的控制，使政府每一项的支出都符合法律、确实及诚实的要求。

（6）提供不同层级间资金转移的机制。

中央政府给地方政府的资金转移（补助款）以支付其日常的运作，使地方政府能履行其应尽的职责，也可以达到均衡全国地方财政之目的。

（7）作为预算计划的社会和经济发展的工具。

预算可作为政府中、长期社会和经济发展计划，而这些计划则需靠政府的预算支持方能落实。

（8）经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能。

预算亦注重对于计划、方案的实施，是否达到合理、公平的情况。

亦即对于预算实施中及实施后，进行完整周全的监督和评估。

二、公共预算的原则
1．传统强调民主政治监督的预算原则
（1）公开原则。

即政府预算内容应公开，让所有国民皆能充分了解政府的收支状况、财务计划及施政内容。

（2）明确原则。

政府预算的收入来源及支出用途、项目与分类皆应明确。

（3）事前决定原则。

即政府预算应在年度开始前，经由议会审议通过。

（4）严密原则。

预算应对各支出项目产生约束力，并力求与将来决算的一致。

（5）限定原则。

预算的各个项目相互间应有明确的界限，禁止经费相互流用，同时限定须在同一年度支出。

（6）单一原则。

国家的财政收支应纳入一个预算内作综合表示，不得另有独立的预算。

（7）完全原则。

所有收入与支出完全列入预算中，亦即不得有任何预算外的收支，以维持国家财政的完整。

（8）不相属原则。

任何财政收入与支出，不得有个别相属关系。

2．提升行政绩效的预算原则
（1）计划原则。

即政府所有预算皆应按照计划来编制，预算反映政府计划，两者具有密切关系。

（2）责任原则。

行政首长对于预算的责任是使行政机关的计划符合立法部门所反映的民意，并以最低廉的成本来执行计划。

（3）根据报告原则。

预算的编制、立法与执行，均应根据政府各机关的财务及业务报告，而非盲目地任意决定预算。

（4）具备适当权力原则。

行政机关为有效执行预算，必须具备执行预算的权限及执行职权的必要人员。

（5）多元预算手续原则。

政府预算的手续，可依行政活动、工作计划的不同而有差异，无需强求一致。

（6）自由裁量原则。

对于政府各支出项目及内容，不宜制定的过分详细并限制留用，在不违反施政方针或目标的前提下，可授予各机关自由裁量的空间，以便更有效率的使用资源。

（7）预算时间弹性原则。

为充分发挥预算的经济稳定功能，政府施政计划的实施及经费支出时期，可随总体经济状况作必要而有弹性的调整。

（8）预算机关关联原则。

中央预算机关与各机关执掌预算及计划的部门，应相互保持充分联系、协调与合作的关系。

三、政府预算制度及其评估
1．传统预算制度
（1）传统预算制度的特点
原则上是“量出为入”或“收支平衡”，内容上旨在将国家一切收支全部编入单一预算之内。

（2）传统预算制度的优点
人民的代表很容易了解国家财政的全貌，以便监督政府活动。

（3）传统预算制度的缺点
①预算科目的分类不能对年度政务活动提供正确的记录；
②支出按机关类别编列，并非按政府提供服务的性质，要具体计算政府某项服务的成本几乎不可能；
③各种费用不按性质区分，即对经常账目与资本账目不加区别，在政府经济活动扩张，
对社会经济影响大时，该缺点十分严重；
④坚持预算平衡原则，而且以税收应付政府支出，但政府收入随经济循环变动，而政府支出在萧条时期需要大量增加，如果每年维持平衡，则经济不稳定程度就会增加。

2．复式预算制度
（1）意义
①推动国家资本积累。

②便于考核与投资。

经常性预算与资本预算的划分，使政府可以按轻重缓急，衡量经常支出与资本支出，便于考核经常支出，且以其结余资金用于投资。

③视经济情况发挥调节作用。

复式预算使财政的运用不再受狭义的预算平衡观念的拘束，对资本支出，可以按经济情况予以必要的调节。

④增强预算与发展计划的联系性。

不发达国家制定长期经济发展计划时，复式预算能使每年的预算与该项长期计划保持密切而长期的联系。

（2）应注意的问题
①投资结构问题。

资本预算固为动员资源、促进经济发展的工具，但可能出现尽量加强资本支出，而过分节省经常性支出，重视物资投资，而忽视教育、卫生方面的投资的情况。

②导致资本支出膨胀。

资本预算固为资产或企业管理的工具，对公营企业较多的国家有利，然而如果尽以公债从事投资，而且税收收入供应经常性开支，势必形成资本支出过度膨胀。

③增加日后财政负担。

资本预算的采用，对公共工程的举债投资，在前后期延续的使用者之间，可实现公平负担，但若政府所举办的公共工程有规则性，事实上并且必须依赖资本预算的采用，而且举债投资，则增加了以后的负担。

3．绩效预算制度。