第三部门在社会保障中的作用伦敦经济学院发展研究所卢宜宜一.第三部门的定义及相关概念简而言之,第三部门就就是那些非政府且非营利的机构的总称。
由于这些机构既不属于公共部门(政府),也不属于私营部门(市场),因而被称为第三部门。
除第三部门外,目前还有其它一些相关概念也常被用来形容这类机构,比如慈善部门,独立部门,志愿部门,免税部门,社团部门,中间部门,集体行动部门,市民社会组织,非营利部门,及非政府组织等等。
正如第三部门研究领域的著名学者赛拉蒙指出的,这些概念都强调了第三部门的某一特征而忽略了其它特征,例如:“慈善部门”强调了慈善捐款对这类机构的重要性,但对许多组织来说慈善捐助并非它们唯一的收入来源,甚至不就是它们的主要收入来源。
“独立部门”强调了这类机构作为政府及市场之外的所谓第三种力量的特点,但事实上第三部门的大部分组织都不能不靠政府或企业的经济支持而独立存在。
“志愿部门”强调了这类机构作为自发的群众集体行动的产物及它们大量依靠志愿者的特点,但很多社会服务机构实际并非由其受益者创立,它们与其受益者的关系有时更象商业机构与顾客的关系,而且它们的各项工作也主要依靠领取工资的专职雇员来完成。
“非营利部门”强调了这些机构不以营利为目的的特点,但实际上很多机构并非真的不营利,只就是不将营利在机构内部人员中分配。
这些机构可能用一些营利项目来补贴免费或低收费服务,或将营利用于扩大机构规模等,因此用“非营利机构”一词可能会引起一些误解。
“非政府组织”就是在国际发展领域常用的一个词,传统上就是专指那些在第三世界国家从事发展工作的非政府机构,包括这些国家本国的组织与发达国家的那些专门在第三世界国家开展发展援助项目的国际非政府组织。
由此可见,非政府组织就是一个其外延远远小于第三部门的概念。
以上这些与“第三部门”有关联的概念除了各有其侧重点外还有一些就是在某些国家或某些领域较常用的,比如在英国多用“志愿机构”一词,而美国最常用的就是“非营利机构”。
“非政府组织”如上所述主要指从事发展工作的机构,在社会福利领域则常用“志愿机构”或“第三部门组织”这些词语。
将所有这些概念相比较,似乎“第三部门”的范围最广,灵活性最大,因此本文中主要使用这一术语。
由于“第三部门”把凡不属于政府机构与私营企业的社会组织都包括在内,其范围十分宽泛,所以可归入这一范畴的机构可谓五花八门,千差万别。
阿普豪夫曾举例说,秘鲁的某个村庄中的一个村民互助组织与对它进行研究或资助的美国洛克菲勒基金会都属于第三部门,而两者的差异却十分巨大。
把迥然不同的大量机构放在一起研究不仅在操作上有困难而且说不定这种研究能揭示出来的东西还不如它掩盖掉的多。
虽然这种顾虑不无道理,但第三部门的学者指出这些问题在研究中都可以通过一些具体措施来解决,比如对第三部门机构的研究可分别在不同层次上进行,层次之一就就是根据机构的具体活动范围将它们归入教育领域、医疗卫生领域、环境保护领域、社会服务领域等等,然后结合某一领域的具体特点研究该领域中的第三部门组织。
本文便就是根据这一方法而着重探讨第三部门在社会福利中的作用,因此下文将针对社会福利领域的具体特点来介绍第三部门的作用。
目前国际上对“社会福利”尚无统一的定义,对它既可以有广义的理解也可以有狭义的理解。
我国传统上对社会福利采用狭义的定义。
国际上使用的广义社会福利概念更类似于我国的“社会保障”这一概念。
由于本文对社会福利采用广义的理解,因此下文中将不对社会福利与社会保障进行严格区分,而将它们作为可互换的概念来使用。
近些年来在社会福利领域常见的一些说法如“混合经济”、“福利多元主义”等都就是指福利的提供通过几种不同类型的机构来共同实现而不就是依靠单一的渠道。
一般认为多元的福利体系主要包括四种机构,即政府、市场、第三部门、以及象家庭这样的所谓“非正规组织”,可见在社会福利领域家庭、亲族等非正规社会组织不属于第三部门的范畴。
二.第三部门机构的分类对第三部门的机构可以采用多种多样的分类方法。
最简单的方法包括将它们按规模分成大、中、小型;按主要活动地点分成农村、城市、城郊的组织;按活动范围分成基层、地方性、全国性、国际性组织;按就是否有宗教背景分成宗教性与非宗教性组织等。
这些方法虽然简单但失之粗糙。
上文已提到过可以按机构的活动领域将它们分成文化、卫生、科技、教育、环保、社会服务类组织等。
这种方法能够获取非常细致的分类,在对第三部门组织进行经济学方面的研究时尤其方便,但如果研究的重点就是第三部门与其它两个部门的关系,第三部门与其它部门相比可以起到那些独特的作用,以及第三部门机构管理方面的问题时这种分类法就不太合适。
对于刚刚提到的这些课题的研究常见的一些分类方法包括:将专门为其成员服务的会员性组织与为机构外人群提供服务的公益性组织进行区分;将直接在基层社区活动的组织与为基层组织提供各种支持服务,如资金、培训、信息、技术指导等的组织进行区分;将提供具体社会服务的组织与主要开展倡导游说、公众教育与社会动员等活动的组织进行区分;将依赖外部资助的组织与基金会一类具有自身固有资金的组织进行区分。
将按照自己的目标选择自身服务项目的组织与其运作类似商业承包商的“公共服务承包机构”,即通过投标获得政府合同来提供由政府指定的某种社会服务的非营利机构进行区分。
此外,还可以根据第三部门组织与政府或市场之关系的疏密程度对它们进行划分,比如将具有半官方色彩或所谓“政府办的非政府组织”等与纯民间的组织进行区分;将提供无偿志愿服务的机构与主要提供收费服务的非营利机构进行区分。
三. 第三部门与政府(公共部门)及市场(私营部门)的关系第三部门与公共部门与私营部门的界限实际上并非泾渭分明,其边界具有模糊性且处于不断变动之中。
不少第三部门机构都具有“杂交性”。
研究者指出,现实中的各种机构不就是离散地分布在三个部门中而就是呈一种连续分布状态。
如果把纯政府的机构放在一端,把纯市场机构放在另一端,则第三部门机构会在这两端之间连续分布,从具有较多官方背景的机构逐渐过渡到纯粹的民间机构,再从纯粹非商业化的机构逐渐过渡到具有较高商业化特征的机构。
关于第三部门与其它两个部门的关系一直就是第三部门研究中的重要课题,这方面可说的内容很多,本文只能对其中的一部分作些简单介绍。
对于第三部门与政府的关系曾有学者提出一种模型,其中概括了八种主要的关系,从政府压制第三部门,到双方处于竞争关系,到政府通过合同承包等方式让第三部门机构去实施一些社会服务,到合作关系,直到双方互为补充,形成密切的伙伴关系。
具体哪一种关系会存在要瞧具体的时间、地点、与社会政策领域。
不同的国家情况不同,同一国家在不同的历史时期情况会变化,同一国家、同一时期的不同社会政策领域中政府与第三部门各自发挥的作用也不会都一样。
无论政府与第三部门的关系如何,前者的态度对于第三部门的存在与发展都就是至关重要的。
政府的重要性首先体现在它作为规则制定者通过各种法律、法规直接定义第三部门的活动空间。
其次它还就是第三部门机构的主要资金提供者。
虽然第三部门组织可以从多种渠道筹集资金,而且近年来不少国家的政府鼓励第三部门发展背后的重要动机之一就就是希望第三部门能够调动非政府的资源来满足社会需求,以减轻政府负担,但根据约翰?霍普金斯大学的国际第三部门比较研究项目综合世界二十二个国家的资料来瞧,第三部门在很大程度上还就是要依靠政府提供资金。
虽然在文化、娱乐、社区开发、环境等领域第三部门更多就是依靠收费服务来获得资金,但医疗保健、教育、以及社会福利服务领域的第三部门组织的首要资金提供者还就是政府。
服务费在这些领域的第三部门组织的全部收入中只占较小的份额。
政府对第三部门的重要性还体现在政府对公共舆论以及社会的价值观可以施加的重要影响上。
比如政府可以提倡慈善公益行为,以便第三部门的发展获得广泛的社会支持。
政府还可以在哪些就是第三部门应重点关注的问题,哪些社会群体就是“值得”大力帮助的,哪些就是“不值得”或无须优先考虑的等一系列问题上影响社会观念与公众舆论,以促使第三部门按照符合政府意愿的方向发展。
第三部门与私营部门的关系总的来说可以归结为合作与竞争两种。
在合作方面,许多第三部门组织寻求企业的资助,常邀请企业负责人担任董事会成员,而企业也可以通过介入前者来推动自己的商业利益,如树立企业形象,营造某种市场等。
有些企业更因为直接的利益关系,如在某些社区拥有大量不动产与设施等原因而关心这些社区的各方面情况,如土地利用、基础设施建设、治安等,因此它们与当地的社区第三部门组织建立起密切的关系甚至实际控制这些组织。
在竞争方面,凡社会需求较大且社会具有一定支付能力的服务领域一般都会有商业机构介入,与非营利的第三部门机构形成竞争。
美国的一项研究发现,有时第三部门机构首先开始一些社会需求小、难以营利的服务项目,随着这种工作的开展,“市场”扩大了,营利成为可能,这时便会有商业机构介入,与原来的第三部门机构争夺“市场”。
此外,还会出现这些第三部门机构的雇员离开原来的机构,另去开展营利性服务直接与原机构竞争的情况。
如果把政府、私营部门与第三部门三者放在一起考虑,它们彼此之间的关系就更为复杂。
比如美国学者格隆贝格根据对芝加哥地区社会福利机构进行的调查提出,政府与第三部门的关系存在四种形式:当某项服务领域(如儿童福利及相关服务)营利机构较少而政府拥有的这类机构总体规模又较小时政府与第三部门便形成长期的稳定合作关系。
第三部门依靠政府的拨款,而政府依靠第三部门机构去具体实施服务。
当某项服务领域(如医疗服务)营利机构与第三部门机构都大量存在时政府与第三部门形成一种互相容纳的关系。
此时双方的相互依赖与信任程度就要低于第一种情况。
当某项服务领域(如教育)营利机构的存在有限而政府拥有的这类机构总体规模较大时政府与第三部门便形成竞争关系。
最后,当某项服务领域(如住房)营利机构占据主导地位,而政府与第三部门的规模都较小时两者之间便形成一种共生关系,双方都想尽量利用对方以实现自己的目标。
第三部门与其它两个部门的关系随着经济、政治、社会、文化的变迁也相应地处于不断变动之中。
自八十年代以来,由于所谓“福利国家之危机”的出现,新自由主义意识形态的上升,民主运动的兴起,各国为推进市场改革而转变政府职能等一系列原因,在世界范围内存在着政府试图将它们的一些社会保障职能卸给市场与第三部门的趋势。
德国学者舒伯特在一篇文章中指出,在这一过程中政府往往不就是完全放弃其控制。
舒伯特提出政府常用的卸下职能的方法包括建立一些“杂交”式的机构,如半官方的组织或政府部门的辅助组织等来完成一部分社会保障功能;还有就就是通过“新社团主义”来推行社会政策,简而言之就就是政府通过经它认可的代表某一社会群体利益的团体来实施政策。