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辛亥革命以后，蔡元培任第一任教育总长，提 出新的教育宗旨， 推行教育革新主张。1913 年公 ，规定初级师范学堂和优级师范 布的 “课程标准” 学堂分别开设学校管理、教育制度、学校卫生、教 育法令等必修课程。 此后在课程设置方面略有变 ” 、 “中等教育 ” 。1940 年代初， 动，设 “小学行政 。 师范院校这方面的课程统称为 “教育行政”
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2011 年第 3 期 27 现代大学教育
中国高等教育行政研究综述
龙 摘 耀 黄 崴
要： 中国高等教育行政研究起步比西方晚， 而且在 1949 年以后还一度被中断。 不过，20 世纪政权和行政价 值对考察对象的干预，着眼于行政工作的合理性和 效率 性 的 分 析， 所 以 也 称 为 技 术 性 的 教 育 行 政 学。
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美国 流 派 建 立 在 科 学 的 管 理 理 论 基 础 上，
和起源于企业管理的传统理论时期、 行为科学理 论、系统理论和新兴理论等管理学理论同步发展 ， 并产生了一系列的教育行政经典理论 。 和西方国家教育行政研究起步较早不同 ，在中 国，教育行政研究起步相对比较晚。 19 世纪末， 德国的教育行政理论由日本介绍 到中国。1898 年光绪下诏变法， 废除科举， 兴办 学堂，印行大量译著，其中包括日本的教育行政方
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各种关于教育行政研究方面的译著、 资料性文集、 专业辞书、系列丛书等。 特别是近 10 年以来， 中国的教育行政研究得 到明 显 增 强， 出 现 了 《教 育 行 政 学 》 （ 蒲 蕊， 2008） 、《中国教育行政学》 （ 萧宗六，2006） 、《教 育行政管理》 （ 史万兵，2005） 、 《教育行政通论 》 （ 飞青田，1999 ） 等 30 多部专门研究 “教育行政 ” 的专著。 面对研究内容越来越庞杂的教育行政研究 ，中 国有学者开始思考 “教育行政学 ” 的问题。 早在 1981 年，何宗传就对外国的教育行政学进行了研 究，特别 是 介 绍 了 美 国 的 教 育 行 政 学。 同 一 时 期，孙绵涛对教育行政学的体系建设进行了深入思 考，出版了一系列专著。1990 年代初， 杜伟对教 育行政学知识体系进行了思考，认为教育行政学作 为一门学科，其基本组成部分应该包括： 教育行政 学学科属性和发展； 教育行政性质、 结构、 发展； 教育行政基本职能； 教育行政运行职能； 教育行政 手段。 张新平对教育行政学的研究对象进行了探 讨，认为教育行政学的核心内容是教育行政职能 ， 教育行政学是一门研究教育行政职能以及为实现教 育行政职能而进行的一系列教育行政活动的规律的 科学。 在 1990 年代中后期，萧宗六对教育行政学 的学科体系进行了深入思考，并按照其思路出版了 《中国教育行政学 》 。 随后， 纪皓月也对中国教育 行政学体系构建进行了思考，主张教育行政学体系 应由教育行政原理、教育行政规范论、教育行政组 织论、教育行政效能论、教育行政观念论等五大部 分组成。
实际上，现代教育行政学作为一门学问，可以 说有两大源流： 一个是德国流派，它着眼于国家和 国家政权的特殊性，即什么是国家，国家应该怎样 干预国民教育，并在此基础上设计教育行政学。其 代表人物施泰因认为，只有通过能够代表一般利益 的国家去介入教育， 才能克服原本是 “私事 ” 的 教育的不平等和阶级的差别， 解放无产者
代后期以来，特别是在中国高等教育行政化问题日益凸显以后 ， 中国学者开展了大量的高等教育行政研 究。在高等教育行政体制研究方面，学界集中分析了中国高等教育行政体制的问题和对策 ，大都认为中国 需要实行多元办学体制。在高等教育行政职能研究方面，学者大都认为中国教育行政需要转变职能 ，简政 放权，确保教育自主权，同时要在教育投入、教育均衡等方面加强行政职能。在教育行政执法方面，学界 比较集中研究了中国教育行政执法的问题和教育行政执法的监督 ，对教育行政督导也有深入的研究 。在教 育行政决策、效能和教育行政伦理方面，学界对教育行政伦理的原则、维度、特性和实现机制等有深入的 研究。围绕中国教育 “去行政化” 问题，学界对教育行政化的内涵、 表现、 产生原因及 “去行政化 “对 策，都有深入的研究。对是否取消高校行政级别，学界持有不同观点。 关键词： 高等教育； 教育行政； 研究综述 中图分类号： G647 文献标识码： A 文章编号： 1671 － 1610 （ 2011 ） 03 － 0027 － 18 伦 茨 · 冯 · 施 泰 因 （ Lorenz von Stein； 1815 ～
收稿日期： 2011 － 01 － 15 作者简介： 龙耀 （ 1975 － ） ，湖南株洲人，管理学博士，中山大学教育学院教师， 从事研究公共管理学和行政法学研究 ； 黄崴 （ 1960 － ） ，河南信阳人，中山大学教育学院教授，博士生导师，从事教育法学、教育管理研究； 广州，510275 。
28 龙 耀 黄 崴： 中国高等教育行政研究综述 ， 山田 面的著作，如寺田永吉著 《各国学校制度 》 ，木场贞长著 《教 邦彦著 《日本普通教育行政论 》 ， 吉林寅太郎纂译 《视学纲要 》 ， 田中敬 育行政 》 一编 《学校管理法》 等。
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育管理 （ 或学校管理 ） 专栏。 中国一支有相当规 模和较高水平的研究教育管理学的队伍初步形成 。 研究成果也形势喜人，教育行政学和学校管理学的
［2 ］14 。 此外， 还有 专著和教材， 已有约 70 种版本
1903 年 （ 光绪 29 年 ） ， 张百熙、 张之洞等人 ， 是中国 提出的、清政府制定的 《奏定学堂章程 》 近代第一 个 正 式 颁 布 并 实 行 的 学 制。 该 《章 程 》 规定初级师范学堂的教育科目中有教育法令和学校 管理两科； 优级师范学堂开设学校卫生和教育法令 两科。这些科目 20 年代演变为教育行政， 作为师 范大学各系必修的教育科目之一 。从有关文献资料 可以看出，自 1903 年起， 教育行政学科， 不仅是 师范学校开设的课程，也是教育管理人员研修的内 容。可见，自 1903 年起， 教育行政学科已经在中 国具有法定地位。
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张黎认为，在 “新公共管理 ” 思想的影响下， 中国教育行政管理体制应引入竞争机制 ，鼓励社会 办学； 提高学校办学自主权； 更新管理观念，树立 服务意识。 徐鹏在 《借鉴新公共管理理论推进我 国教育行政体制改革》 一文中，持类似的观点。
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王小玉认为，在新公共管理视角下，政府的管 理职能应由划桨转向掌舵，政府应适当放权，把集 权、分权和自主权有机结合，高校可以借鉴成功企 业的行政管理手段和经验，将竞争机制引入高校行 政管理体制中，提高高校行政管理的效率、效果和 质量。
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上世纪 30 － 40 年代， 中国出版了一批教育行 政学专著。如 1931 年出版的张季信著 《中国教育 行政大纲 》 和杜佐周著 《教育行政与学校行政原 ，1932 年出版的夏承枫著 《现代教育行政 》 ， 理》 1942 年出版的罗廷光著 《教育行政 》 ， 都是当时有 影响的教育行政著作。不过从内容和体系上看，大 都模仿或移植国外论著的观点。最初模仿日本，实 际上是模仿德国， 后来又模仿美国， 有创见的很 少。 1949 年以后， 主要是受原苏联 “教育行政与 学校管理是教育学的一部分，不能成为一门独立学 科” 的观点影响， 中国教育行政学的研究中断了 20 多年。 20 世纪 70 年代后期， 中国教育理论工作者开 始进行教育管理学的重建工作。1983 年， 成立了 全国学校管理研究会 （ 1987 年更名为全国教育管 理研究会） 。1985 年，成立了全国高等教育管理研 究会，还下设了一些专业委员会。各省、市也成立 了相应的学术团体，定期开展研究活动。一些省级 教育行政部门和许多师范院校、教育学院，还设有 教育管理研究室 （ 教研室 ） ， 许多教育报刊辟有教
29 龙 耀 黄 崴： 中国高等教育行政研究综述 公共管理理论是必要的， 也是适用的。 王凤秋、 刘俊花进一步运用新公共管理理论分析了中国教育 行政体制的弊端，认为应该采取以下对策： 适度分 权，政府对教育实行宏观管理； 引入市场竞争机 制，鼓励社会参与教育管理事务； 适当借鉴企业管 理理念，强化教育行政的绩效； 加强制度和法制建 设，实现教育行政法制化。
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度展开： 其一是政府教育行政职能的重构 ，包括政 府职能定位和职能实现方式的转变 ； 其二是教育治 理网络管理体系的构建， 主要通过引入市场机制、 培养独立自主的公民社会和保障受教育者权利来实 现。
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柳清秀、柳春慈从学习型社会的视角探索了教 育行政管理体制改革，认为在建设全民学习、终身 学习的学习型社会，教育行政管理应该充分体现以 人为本的理念， 提升学生在教育教学中的主体地 位，促进学生个性充分发展。教育行政管理也应该 坚持以人为本的理念，改变过去的以管理者为中心 的管理理念，教育行政管理部门切实担负起对学习 主体的服务职能。同时，需要创新教育行政管理部 ［16 ］ 门的管理方式，实现信息化、网络化。 孟丽波、张娜则从后结构主义视域分析了教育 分权运动。作者运用福柯的话语和权力理论阐释权 力下放的难度和成效，认为权力下放需要打破旧话 语体系，摆脱权力的控制； 作者论述了教育市场化 的弊端，认为市场化使教育话语体系发生转变 ，教 育价值沦丧。 当前，中国教育行政研究的内容已经远远超越 上述范畴，而是广泛涉及教育行政理论、教育行政 历史、教育行政体制、教育行政组织、教育行政领 导、教育人事行政、教育行政价值 （ 伦理 ） 、 教育 财务行政和教学行政等很多方面， 难以笼统概括。 在下一步的综述中，笔者按照以下五个维度来进行 归纳： 高等教育行政体制研究，高等教育行政职能 研究，教育行政执法研究，教育行政决策、效能及 伦理研究，中国教育 “去行政化” 研究。
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一、中国高等教育行政研究的历 史脉络
教育行政研究起源于何时， 难以考证。 但是， 在古代、近代社会，由于学校主要是由宗教团体和 职能团体建立的，教育体系不发达，国家也没有直 ， “教育行 接参与，国家对教育的行政干涉也很少 政” 还没有普遍存在， 所以， 对 “教育行政 ” 的 研究也不会受到研究者的很多关注 。 对 “教育行政 ” 的研究是随着近现代国家对 教育的逐步重视和对教育行政干涉活动的逐步增加 而逐步受到研究者重视的。现在学界一般认为，洛