工作研究与建议十六届三中全会《决定》指出:“建立健全省级养老保险调剂基金,在完善市级统筹基础上,逐步实行省级统筹,条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。

”三年过去了,十六届六中全会关于提高统筹层次问题仍然是这样表述的:“积极推进省级统筹,条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹。

”这说明养老保险基金的统筹层次问题乃事关全局的大事情,既不能裹足不前,又不能急躁冒进。

而且就这一问题,近几年业内有也不少讨论,实践探索亦从未停止。

下面就省级统筹的必要性、可能性、统筹方案及可能产生的问题加以阐述。

实行省级统筹的必要性关于加快社会保障社会化进程,提高社会保险的统筹层次问题,目前社会各界都很关注。

在市场经济条件下,经济领域竞争激烈,不可避免地出现收入差距拉大,社会财富分配不平衡,甚至贫富悬殊,两极分化现象。

这种现象不予适当控制,必将影响社会的稳定。

社会保障作为一种社会公共计划,它的宗旨在于通过国民收入的第二次分配,使社会财富在富人和穷人之间、在职者和失业者之间、健康者和病残者之间、富裕地区和贫困地区之间合理的适当转移。

社会保障是国民收入的第二次分配,着重的是公平。

社会化的范围越大,越能做到公平。

在全国范围内调剂使用养老基金,这是高度的社会化分配,也是社会公平所要求的。

有学者指出,统筹层次低已经是制约养老保险制度进一步发展的重大障碍。

统筹层次低和参差不齐,导致中央和地方各级政府的责任不清。

提高统筹层次,就是提升和明确养老保险制度的管理层次和管理体制,实质上解决的是中央政府和地方政府、企业和个人的权利、责任、义务的划分问题。

(一提升统筹层次的理论基础。

“统筹”,其对应的英语是pooling。

pool的原意是小潭、水塘,即集水之处,转义为合伙经营、集中控制。

通常,一个水潭它的水源越广、集水越深,那么,它就越不容易枯竭,其利用价值也就越大。

同样道理,就社会保险来说,资金统筹是其特质。

社会保险这种质的规定性要由一定的量来保证,没有一定的资金量和一定范围的调剂规模就无法实现社会统筹;社会保险分散风险功能的实现程度一般与统筹调剂范围及资金统筹量成正比,这就是所谓“大数法则”。

这一法则是社会保险提升统筹层次的理论基础。

(二有利于打破制度界限,使有限的资金得到充分利用。

自从国务院提出“两个确保”(确保企业离退休人员的养老金按时足额发放,确保下岗失业人员的基本生活费按时足额发放以后,原来被掩盖的资金短缺矛盾就浮现出来。

加上这些年人口老龄化趋势加剧和企业改革力度加大,一些地区养老保险资金供求缺口(征缴量减去发放量越来越大。

与此同时某些地区又有大量资金结余,这就是所谓的“凹凸面”现象。

省际之间、市与市之间、县与县之间都有这种现象存在。

由于目前普遍属于县级统筹,县与县之间、市与市之间乃至省与省之间条块分割、地域分割严重,“井水不犯河水”,这样就造成了有的地方养老金大量结余、有的地方发生拖欠这样一种贫富不均衡现象。

如果把统筹层次提高到省一级水平,那么养老金就可以在县市之间相互调剂。

实行全国统筹提高养老保险统筹层次的必要性与可能性刘振杰—11—2007年第6期以后,就可以把东部发达地区的大量资金转移支付到中西部相对欠发达地区。

(三有利于打破区域壁垒,保证劳动力按市场规律合理流动。

一般情况下,统筹层次越低,政策架构就被切割得越细碎。

虽然地区之间的差别可能只是细微的,但给劳动力跨地区转移流动带来了社会保险关系接续和权益记录上的许多困难。

市场经济的一个基本规律就是各生产要素在流动中实现价值最大化。

目前人力要素的跨地区甚至跨省流动越来越频繁,而低层次的统筹人为地提高了要素流动成本,阻碍了劳动力转移,有悖于市场经济规律,所以这种现状不能再延续下去了。

(四有利于理顺被扭曲的资金补助机制,实现各级政府的责任分担。

为了弥补资金发放的缺口,自1998年以来,中央政府高度重视社会保障工作,不仅统一了基本养老保险制度,而且向各地转移支付了高达2000亿元的养老保险专项补助资金,形成了企业和职工个人缴费之外的又一条重要的资金供给渠道。

但是在普遍的低层次的统筹格局下,那些资金有结余的市县不但不上解资金,而且变着方式向上级政府申请补助资金。

这也就是常言所说的会哭的孩子有奶吃。

为了使资金的流向更加合理,使各级政府的责任分担机制更加健全,就有必要加快提高统筹层次的步伐。

(五有利于社保基金的征集和管理。

在当前县级统筹的背景下,社保基金的征集本应和财税一样具有刚性职能,但这项工作一旦与被征缴部门利益相冲突时,当地政府往往是以牺牲社保资金为代价来换取经济的一时发展。

而且部分企业主或者出于维护自身利益或者思想认识不到位,他们往往恶意拖欠社保费,或者干脆来个恶人先告状,以“乱收费”、“影响经济发展”为名到政府领导那里诉苦。

而这些企业又往往是政府的“财神爷”,于是,领导一个电话,基金征集工作就泡汤了。

而且,当地政府对社保资金具有很大的支配权,于是这些资金就成了当地政府的一块“唐僧肉”,挤占挪用贪污现象时有发生。

因此从基金安全方面考虑也有必要提高社保基金的统筹管理层次。

(六有利于社保队伍人员素质的提高。

随着国家对社保工作的日渐加强,社保队伍的日渐壮大,于是各类人员鱼龙混杂、泥沙俱下,这与社保工作的日益规范化、专业化、智能化的要求愈益不相适应。

如果把统筹层次提高到省一级,社保经办机构的人财物管理权归省一级政府统一管理,那么管理手段就会相对比较完善,社保基金面临的风险相对减少,工作条件就会相对得到改善,人员的整体素质就会有较好的保证。

从以上分析可以看出,实行省级统筹不仅具有理论上的合理性,而且在实践中也十分必要。

养老保险发展至今,提高统筹层次已经作为一项紧迫的任务摆在了我们面前。

实行省级统筹的可能性省级统筹的命题已经提出十几年了,时至今日,只有京、津、沪、陕、闽等地区实行了比较规范意义上的省级统筹,这其中还包括三个直辖市。

党中央、国务院三令五申要求尽快做到省级统筹,可是这一工作开展得并不理想。

这其中有哪些因素在干扰?在目前的情况下,实行省级统筹到底有没有可能性?有哪些有利条件?下面作一简要分析。

(一提高统筹层次的障碍因素。

从上述分析可见,目前实行社保省级统筹不仅十分必要,而且是迫在眉睫。

主要有以下因素影响了这一工作的开展:一是惧怕担当责任。

实行哪一级统筹就需要哪一级政府因实行财政“兜底”而承担无限责任,在各地(尤其是中西部地区财政尚不宽裕的情况下,必然导致各级政府顾虑重重,不敢轻举妄动;二是不愿“杀富济贫”。

那些经济相对发达、财政相对富裕的地区,在提高统筹层次以后,上级政府必然要把这些地区的结余资金转移到另外一些相对贫困的地区。

从某种角度上讲,这也就是所谓的“杀富济贫”现象,无论在心理上还是在现实中他们都是难以接受的。

所以,上级政府不能不考虑这一因素。

(二提高统筹层次的有利条件。

一是制度环境:在十年前初提省级统筹目标时还没建立全国(除农村外统一的养老保险制度模式,各统筹地区自定政策和标准。

在这种情况下,根本没有实行省级统筹的可能性。

1998年在全国范围内实现了基本养老保险制度的统一,统一了个人账户规模和计发办法;划清了政府和企业的责任;统一了企业缴费比例等等。

这些都为实行省级统筹搭建了过去所不曾有过的制度平台。

二是技术手段:经过近几年的实践探索,各级经办机构不同程度的制订了一套业务规范措施,办公自动化水平大大提高。

尤其是近几年在全国范围工作研究与建议—12—红旗文稿2007年第6期内推行的“金保”工程,目前已经实现全国联网,省、部机构可通过交换区直接、及时地查阅基层数据。

这一切都为实行省级统筹提供了过去不可想象的便利条件。

三是资金控制比例:近几年来,随着中央财政专项补助资金的增多和各地养老资金缺口的增大,省一级政府对社保资金的控制权大大增强,好多省份达到了50%以上。

这种资金格局有助于提升省级政府的行政权威,增强省级机构资金调度的主导权,由此使省级统筹越来越具有现实的可能性。

统筹层次提高以后需要注意的问题目前,提高统筹层次已是大势所趋。

但是其所带来的相关问题和影响不能不加以考虑。

首先是“甩包袱”问题。

这也是部分省份顾虑重重,对提高统筹层次积极性不高的根本原因所在。

他们担心,市级统筹以后县长会把包袱甩给市长,省级统筹以后,市长会把包袱甩给省长。

要避免这一现象,最主要的就是要明确划分各级政府所要承担的责任。

规定该哪一级政府承担的要不折不扣地完成,否则不予弥补缺口。

因为一旦责任界限模糊就会出现推诿扯皮现象。

目前养老保险资金出现大的缺口,一个重要原因就是该谁出、出多少、怎样出一系列问题没搞清楚。

其次要尽量减少资金转移所造成的摩擦。

资金转移不可避免要触动一些地区的经济利益。

比较可行的办法就是对各地以往积累的资金“既往不咎”,仍归各地支配,规定截止某一日期再把当期收入定量上解。

同时,要让这些所谓“做贡献”的地区明白:他们的经济繁荣一方面离不开中央政府政策方面的大力支持,另一方面资金的大量结余是由于城市人口的相对年轻,有年轻的时候就必然有老化的时候,到那时仍有可能需要中央政府以及其他地区的相助。

而且,从另一战略高度讲,这也是当年小平同志所提的“两个大局”思想的具体体现。

再次,为了保证社保资金的征缴力度,就要赋予基层社保机构一定的执法权。

要让他们无所顾忌的大刀阔斧地开展工作。

最好由省政府牵头,组织一个由劳动、财政、税务、工商、银行等部门组成的专门委员会,负责落实省里的政策,直接向省政府负责。

另外,以征收社会保障税的方式来支付养老金是国际上通行的做法,这样可使所有工薪收入的职工和用人单位都成为社会保障税的纳税人,以保证养老保险基金收入的及时稳定。

从陕西省由地税部门征收养老保险费的实际情况看,效果十分明显。

既提高了基金收缴率,又降低了征缴成本,养老保险的覆盖面迅速扩大,欠缴基金的现象大大减少,累欠问题逐步得到解决。

最后要补充说明的一点是,《决定》中说的“条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。

”因为养老金分为两个部分:个人账户部分和基础(统筹部分。

个人账户归个人所有,这部分不能实行全国统筹。

基础部分实行全国统筹是为下一步的整个社会保险的全国统筹打基础的。

因为社会保险的最终目标要走向全国统一。

(作者单位:河南省社会科学院小资料:“金保工程”:是利用先进的信息技术手段,以部、省、市三级网络为依托,支持劳动和社会保障业务经办、公共服务、基金监管和决策支持等核心应用,覆盖全国的统一的劳动和社会保障电子政务工程。

金保工程是政府电子政务工程建设的重要组成部分,是全国劳动保障信息系统的总称,可以用“一二三四”来加以概括,即一个工程,二大系统,三层结构,四大功能。

即在全国范围内建立一个统一、高效、简便、实用的劳动和社会保障信息系统,包括社会保险和劳动力市场两大主要系统,由市、省、中央三层数据分布和网络管理结构组成,具备业务经办、公共服务、基金监管、决策支持四大功能。