促进稀土产业可持续发展的税收政策研究——以赣州稀土产业为例江西省国税局课题组摘要：我国稀土产业大而不强，在中国乃至世界占据重要地位的赣州稀土产业亦受资源利用效率偏低、相关产品研发核心技术缺乏、环境污染问题突出、国家现行有关稀土产业的税收政策措施不利等问题长期困扰，严重制约了赣州稀土产业转型升级。
要促进赣州乃至全国稀土产业做大做强，国家应该树立全国“一盘棋”思想，坚持国内与国外并举、开发与保护并重，加快稀土行业整合，优化稀土产业结构，加强稀土资源储备，严厉打击稀土行业中的违法违规行为，着力减轻稀土行业负担，控制稀土源头开采和低附加值的稀土初级原料出口，保护国家稀缺战略资源和环境，提高稀土应用技术水平，保障我国稀土产业持续健康发展。
在税收制度和税收政策上，加大改革力度，完善稀土资源综合利用增值税政策和稀土产业企业所得税政策，调整稀土资源税制度，实施稀土资源“费改税”，并强化稀土专用发票信息分析利用。
关键词：稀土税收政策建议赣州稀土被誉为“工业黄金”，是不可再生的重要战略资源，在新能源、新材料、节能环保、航空航天、电子信息等领域的应用日益广泛。
2011年，我国稀土冶炼分离产品产量占世界稀土总产量的90%以上。
尽管近年国外加大开采力度，并且加快稀土废料再生利用，但在短期内仍然难以撼动中国产量老大的地位。
然而，我国稀土产业大而不强，一方面出口遭遇欧美投诉，另一方面环境污染问题突出、资源利用效率偏低、相关产品研发核心技术缺乏等问题长期困扰产业持续健康发展。
税收是调控经济的重要杠杆，如何完善税收政策措施助力稀土产业解困和持续健康发展，具有重要意义。
本课题以在中国乃至世界稀土产业中占据重要地位的赣州稀土产业为例进行研究，并提出若干促进稀土产业可持续发展的税收政策建议。
一、赣州稀土产业发展现状及面临的形势据了解，在全世界已探明的稀土储量中，美国的稀土储量至少有1300万吨，约占世界储量的13.13 %; 以俄罗斯为中心的独联体稀土储量有1900万吨，约占19.19 %; 澳大利亚约占5.46 %;其他国家约占25%；中国稀土储量为3600 万吨，约占36.36 %。
①中国的稀土分北方稀土和南方稀土，北方稀土以包头的白云鄂博矿为代表，以轻稀土为主，主要成分是镧、铈、镨、钕四种元素；南方稀土在江西（主要是赣州）、广东、广西、湖南、福建等省均有分布，以中重稀①杨斌清、张贤平：《世界稀土生产与消费结构分析》，《稀土》2014年2月第35卷第1期土为主,包含17种稀土元素，国家保护性开采的战略性资源主要是指南方稀土。
赣州素有“稀土王国”之美誉，全市已探明离子型稀土资源储量77.3万吨，远景储量960万吨。
目前保有储量33.6万吨，占全国同类稀土资源保有储量的60%以上，在国内外同类型矿种中位居第一；稀土产销量均占全国同类矿产品的70%以上。
赣州离子型稀土配分类型齐全，拥有全部17种稀土元素，且高价值元素含量高，是迄今国内外独具特色的优良稀土资源。
近年来，赣州市认真贯彻落实国家对稀土资源开发利用的各项政策，实施严格的保护性开采措施和生态环境保护标准，开展稀土矿业秩序专项整治行动，对全市稀土生产实行开采、加工、经营、管理、招商“五统一”政府监管；在全国率先成立专攻稀土领域的院士工作站；纵深推进稀土资源整合和行业准入，组建赣州稀土集团，大力发展稀土精深加工，形成了比较完整的稀土产业体系。
2011年至2013年，国家下达赣州市稀土矿业有限公司的稀土开采计划（稀土氧化物）每年为9000吨左右，因开采成本与价格倒挂，均未实现按计划开采，基本上是依靠压覆矿和回收矿进行生产。
全市纳入增值税汉字防伪（稀土专用）开票系统的稀土企业387户，其中稀土工业企业88户，稀土商贸企业299户。
2010年至2013年,赣州稀土采矿企业累计缴纳增值税、企业所得税(国税局管辖户，下同)、资源税共计11.74亿元,年平均税负率达23.24%，其中2013年仅稀土资源税税负就高达19.69%。
2010年至2013年,赣州稀土冶炼分离企业累计缴纳增值税18.1亿元，增值税平均税负率为8.8%；累计缴纳企业所得税5.73亿元，企业所得税平均税负率为8.5%。
近年来，受我国稀土出口政策及国际稀土需求影响,国外一些封存多年的稀土矿山重启，一批新的稀土矿在世界多国被发现并开采，替代材料及废旧回收研发项目快速推进，WTO裁定我国限制稀土出口诉讼案败诉，我国稀土产业独大的地位受到越来越强劲的挑战。
在国内，长期以来形成的非法开采、加工和销售、走私稀土的黑色产业链难以根治,一些企业以“资源回收利用”为名，行原矿分离之实，严重扰乱了国家的经济和税收秩序，造成资源税的大量流失。
国外企业垄断高端核心技术，欧美国家设置技术贸易壁垒，我国企业掌握的仍是中低端技术，难以引进深加工尖端技术，直接制约了我国稀土行业向高端转移。
此外，稀土开采造成的环境污染治理成本高昂，据估算，赣州治理稀土开采所带来的污染需要投入380亿元。
国内外错综复杂的稀土新形势，将严重制约赣州稀土产业的可持续发展。
二、从税收视角看促进稀土产业可持续发展的欠缺目前，国家没有专门出台支持稀土产业发展的一揽子税收政策措施，相关税收政策多分散在增值税、企业所得税、资源税等单个税种中，缺乏系统性和协同性，且范围较小，门槛较高，力度有限，难以形成合力，不利于促进稀土产业转型升级和可持续发展。
（一）增值税方面，稀土废弃物没有纳入国家资源综合利用税收优惠政策范围《财政部国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》（财税〔2011〕115号），对资源综合利用产品及劳务增值税政策进行调整完善，增加了部分资源综合利用产品及劳务适用增值税优惠政策，较好地促进了循环经济发展和资源节约型、环境友好型社会建设。
《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（国发〔2011〕12号）中明确：“发展循环经济，加强尾矿资源和稀土产品的回收再利用，提高稀土资源采收率和综合利用水平”。
但稀土废弃物资源综合利用并没有纳入享受税收优惠政策范围，不利于稀土资源的节约利用，也与国家加强尾矿资源和稀土产品的回收再利用精神不符。
（二）企业所得税政策对促进稀土产业发展存在欠缺2008 年开始实施的新企业所得税法，较好地体现了国家宏观政策导向, 对于高新技术企业、西部大开发企业，节能节水、环境保护等方面都规定了具体且操作性较强的税收政策，如减按15％的税率征收企业所得税、投资抵免、研发费用加计扣除、固定资产加速折旧、减计收入等，对下游稀土应用企业提高生产技术，加强稀土高科技研发，发展稀土高端应用体现出有效的激励和支持作用，但普遍存在优惠范围窄、政策门槛高的问题，如对利用稀土工业废料分离提取稀土元素的企业，没有纳入享受资源综合利用企业所得税优惠政策范畴。
稀土资源开发主要是大企业集团运作，而现行企业所得税实行总机构汇总纳税原则，通过汇总纳税使得税收从资源所在地流向机构所在地, 形成资源地政府的财政收入流失，作为资源开采地，面临环境被污染却得不到相应税收补偿的难题。
（三）稀土资源税调控作用先天不足目前我国对稀土资源税实行从量计征。
2011年4月1日，国家大幅调高了稀土矿原矿资源税税额标准，调整后的轻稀土资源税税额标准为60元/吨，中重稀土资源税税额标准为30元/吨。
从稀土资源税的设计来看，其理论上是调节级差收入、防止“采富弃贫”、促进资源的合理利用。
但实际执行效果不佳。
一是无法调节资源的级差收入。
稀土资源税以销售或自用精矿数量折算成原矿数量为计税依据，富矿所需开采原矿的数量相对贫矿来说更少，其资源税税负相对更低，而贫矿的税负则相对更高，与资源税调节级差的立法精神相悖。
二是地区之间税负严重不公。
稀土资源税存在一个折算比的问题，据调查显示，赣州市的折算比为1:1200，每吨混合氧化稀土的资源税税负为36000元；广东平远的折算比为1:750，福建长汀的折算比为1:175，赣州市每吨混合氧化稀土的资源税税负远远高出同类矿的其他省份。
②三是难以发挥税收职能。
在目前价格低迷的情况下，赣州市稀土开采企业的资源税就占据了企业销售收入的20%，加上其他的税费就占了销售收入的40%以上，企业在如此高的税费负担下不堪重负。
价格越是下行，税费占比就越大，而价格越上升，从量计征方式下的资源税又无法发挥税收的调节职能。
（四）WTO败诉导致稀土出口配额和关税政策需调整我国对稀土出口进行限制的政策工具主要有2个：一是出口配额，二是出口关税。
自1998年开始对稀土产品出口实行配额许可证制度，但当时保留了出口退税的出口鼓励政策。
从2003年10月开始，我国开始逐步降低和取消稀土冶炼分离产品的出口退税，2005年5月开始取消了全部出口退税，2006年10月开始对部分稀土产品征收出口关税，随后逐步扩大了应税产品范围，并提高了税率。
2014年8月，WTO终裁认定中国限制稀土出口案败诉，意味着中国不能再继续采用出口关税、出口配额方式管理稀土出口，取消稀土产品出口关税势在必行。
（五）稀土环境保护税缺失②赣州市地方税务局关于我市稀土资源税情况的调研汇报，内部资料我国对于废气、废水、固体废物和噪音等污染排放实行的是排污收费制度，在税制设计上还没有“环境保护税”独立税种。
当前，稀土行业环境保护性收费项目多且不规范，具体包括矿管部门征收的矿产资源补偿费，水保部门征收的水土保持费和水土流失防治费，林业部门征收的森林植被恢复费，环保部门征收的排污费，国土部门征收的临时占地费，工商部门征收的工商管理费等，除以上有法律法规依据的税费，各县还普遍征收了稀土稽查费、镇村管理费等，部分县征收了政府调控基金。
据初步统计，2010年至2014年9月，赣州市稀土开采企业缴纳各种行政收费3.79亿元，收费负担率年平均达7.11%。
这些收费主要是对破坏环境而不能修复行为的一种惩罚性手段，对环境污染的调控力度弱，政策效果不明显，环境保护功能无法体现。
（六）稀土专用发票政策管理效果不明显为加强对稀土企业税收管理，自2012年6月1日起，我国将稀土企业开具的发票纳入增值税防伪税控系统汉字防伪项目管理，稀土企业必须通过增值税防伪税控开票系统（稀土企业专用版）开具增值税专用发票和增值税普通发票。
稀土专用发票政策实施两年来，对稀土专用发票开具方式、具体品目的严格规定，在一定程度上杜绝了以往“胡开票”、“乱开票”的现象，规范了企业的开票行为。
但稀土专用发票数据信息利用率不高，没有起到利用稀土专用发票打击非法开采、整顿稀土市场秩序的目的。
三、促进稀土产业可持续发展的政策取向要促进赣州乃至全国稀土产业做大做强，国家应该树立全国“一盘棋”思想，坚持国内与国外并举、开发与保护并重，加快稀土行业整合，优化稀土产业结构，加强稀土资源储备，严厉打击稀土行业中的违法违规行为，着力减轻稀土行业负担，控制稀土源头开采和低附加值的稀土初级原料出口，保护国家稀缺战略资源和环境，提高稀土应用技术水平，保障我国稀土产业持续健康发展。