系，要贯彻把农田留给农业，城镇发展另外选择建设用地的方
职 针，注意利用劣地，少占耕地或不占耕地； 三是城市占用土地 业
技 和提高土地产出利用效益之间的关系，优化城镇产业结构和空
术 学
间布局。要提高土地产出利用效率，对达不到产业率指标的企
院 学
业，采取不供地或压缩建筑用地等措施，限制建筑用地的扩
报 张； 四是新增土地供给和存量土地挖潜的关系，严格限制新增
A41
０ 化水平由 １９９１ 年的 １３．７０％ 增长到 ２０００ 年的 ３１．８４％。城镇化的发展使得城镇
０ 六
建成区面积不断扩张。２０００ 年城镇建成区面积比 １９９１ 年增长了 ３．１４ 倍。２０００
年 年江阴城区户籍人口人均建设用地 １１９．５ 平方米，比 １９９８ 年（９８．９ 平方米）
第 五
增加了 ３３．５２％。 区域经济的迅速发展，也带来了人们对基础设施以及生活质
９５４．４２
１９９８
５０３６．５４
２７．０８
９６０．２２
１９９９
５０２４．２２
１８．２６
９６７．１９
２０００
５００８．９
２１．１５
９７２．３９
２００１
４９７４．１２
３９．８７
９６６．９１
２００２
４９０５．０２
７８．７７
９５７．０１
资料来源：杨家栋．《农村城镇化与生态安全》社会科学文献出版社．２００５
促进江苏省土地合理利用的对策和建议
河道等中型水面养殖面积，提高集约化水平。 五、进一步推进土地管理制度改革和创新。土地管理制度
一、科学、合理、超前编制城市中长期发展规划，严格控
制城市用地规模和性质。应遵循城镇化发展的规律，根据城市
地域特征、人文经济优势、科技发展水平、生态条件等各种因
素及前景进行综合考虑，合理编制城市规划，确定城市发展规
加。由于房地产的增长，居住用地面积呈增长态势，再加上经济发展所带来
的交通用地需求的增长，所有这些都使该市耕地面积日渐减少。
二、城镇占用的土地质量好，占用耕地率高，加剧了人地矛盾。江苏省 ／
城镇地域分布具有“南密北疏”的特点，城镇主要集中在沿长江一带，尤其
上 海
是在苏锡常地带，这也是江苏省优良耕地的主要分布区，历来是绿地千里，水
之一，人地矛盾历来非常尖锐。１９９６ 年年末江苏省实有耕地面积 ５０６ 万公顷，
到 ２００２ 年年末江苏省实有耕地面积 ４９１ 万公顷，七年之间减少了 １５ 万公顷耕
地。从人均占有耕地来看，以 ２００２ 年末的耕地面积，按全省人口计算，人均
耕地不到 １ 亩； 按全省农村人口计算，人均耕地也不过 １．４ 亩。（见表 １）苏
杨家栋、秦兴方．农村城镇化与生态安全［Ｍ］．北京： 社会 科学文献出版社，２００５
孔令平．江苏省土地利用初探［Ｊ］．徐州师范大学学报，１９９８（３）
步完善土地收购储备制度，切实加强土地有形市场的建设，促
二 进城镇土地的有效利用，增强城区的活力和内涵开发。
０
四、充分利用水域，大力发展水产业。江苏省水域面积大
间 苏州市各县市土地利用结构并不均衡，个别县市的城镇用地
和独立工矿扩张速度太快，影响苏州整个土地利用结构的协
调和效益。比如，昆山市 ２００１ 年后城镇用地和独立工矿呈现
高开低走趋势，而居民点面积减少微小，导致用地更趋紧张。
域生产力不能充分发挥，已利用的水域也往往因管理不善而生 产量很低。应注意创造良好的水生生态环境，促进良性循环， 挖掘生产潜力。具体措施是： ①注重对工业废水、污水，农 业排水和生活污水的治理、分流，以防渔业水面遭受污染，提 高水产品的产量和质量。②注意清理水底淤泥、防止湖泊、池 塘和水库变浅、富营养化和沼泽化，做到既有利于水利生产， 更有利于调节水资源。③扩大池塘蓄养面积，扩大湖泊、水库、
公里，约占全国滩涂总量的 １／３，居全国之首，相当于全国现有耕地的 １／７，为
省内最大的后备土地资源，有着巨大的开发利用能力，但到目前为止，尚有 ３／
４ 的滩涂基本处于未开发状态，已利用的 １７００ 平方公里的滩涂质量不高，产
量较低。
四、城市用地布局和结构不合理，土地利用效益尚未充分发挥。以城镇
化发展得比较快和质量较好的苏州市为例，城市用地空间布局和结构不合理
期 量提高的巨大需求，这又促进了公共设施用地、道路广场以及绿地等的迅速增
A39
表１ 江苏省近几年耕地面积减少情况
年 份
年末实有耕地面积 年内减少面积
（千公顷）
（千公顷）
城 乡 之 按农村人口计算人均耕地面积 间 （平方米）
１９９６
５０６１．７０
１６．２１
９５４．１３
１９９７
５０５５．６７
１６．５８
足于我国、我省的基本情况，服从于土地利用总体规划和年度
计划对土地利用的宏观配置，特别是要围绕耕地总量动态平衡 ／ 上 的战略目标，在城镇规划建设中，处理好以下几个方面的关 海 系： 一是保护耕地和经济发展的关系，绝不能以牺牲耕地来换 城 市 取城镇的无节制扩张； 二是城镇总体规划和基本农田保护的关
管 理
模。要根据国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》中“严
格控制土地供应总量，优化用地结构和建设布局”的要求，加
强对各类园区各类建设用地的规划管理，严格控制新建或扩大
各类园区，防止出现新一轮圈地热。
二、加强城镇土地利用宏观管理，严格控制城镇建设用地
规模。城镇建设规模、空间布局及土地利用结构的调整，要立
学 院
不充分。江苏省水域面积大，水资源丰富，但利用率低。１９９３ 年水面养殖面
学 报
积为 ４．１３４ × １０５ 公顷，水面利用率为 ２８．４％。由于管理粗放，单产仅有 ５２４ ／
千克 ／ 公顷，水域较大的水面由于捕捞强度过大，渔业资源浪费严重，致使捕
捞量下降； 水面种植面积为 ２ × １０ 公顷，合计已利用的水面占总体水面面积
在制度改革中，政府必须着重从政策上解决两个问题。一 是合理界定政府作用。政府的角色应该是市场的监管者，而不 是市场直接的参与主体。政府应退出对土地的直接经营，而将 此责任交由企业性质的机构负责。在这种制度安排下，地方政 府官员追求自身利益最大化的目标将受到追求利润最大化的企 业的约束。同时，机构的行为也会受到政府管理的限制。二是 完善城乡土地制度。深化城市土地使用制度改革，加快划拨土 地使用权进入市场的步伐； 规范增量土地使用权市场，提高 增量土地市场化的程度。农村土地使用要约束征用权，明确界 定公益事业的范围，进一步完善征地的程序； 强化规划权，科 学地制定土地规划，而且还要保证土地规划与其他规划之间的 衔接性以及规划实施的强制性。
六 年
地从 ６３６７４．６３ 公顷减少到 ６１４６９．６３ 公顷，仅减少 ２２０５ 公顷，减少的农村居 第
A40
民点用地仅占 １９９６ 年农村居民点用地的 ３％，说明在人口进城的同时，土地
五 期
城 并未相应的城镇化，城镇在扩大的同时农村居民点用地并未相
乡 之
应减少，这是城乡用地增加较多的重要原因之一。另一方面，
主要表现在两个方面： 一方面，体现在土地城镇化速度滞后于人口城镇化速
度。根据苏州市历年统计资料，苏州市农业人口从 １９９６ 年的 ３９８．１２ 万减少
二 ０
到 ２００４ 年的 ２９７．２７ 万，８ 年共减少 １００．８５ 万人，不考虑自然增长的原因， ０
转移到非农产业的农业人口占 １９９６ 年农业人口的 ２５．３３％； 而同期农村居民点用
改革应围绕以下几个方向来展开： ①明晰土地产权关系，实 行土地全部国有制。当土地实行国有后，产权关系非常明晰， 即土地所有权主体是国家，使用权是农民，一家一户的农民离 开乡村到城里，他们所使用的土地就交给国家，然后由国家转 包给其他农民，这样产权关系明确，而且操作简单可行。农村 土地国有后，还有利于保护农民的利益。目前存在比较突出的 问题是一些乡村的村长或者村委会少数人出租或变相出卖集体土 地，从中寻租、侵占、挪用国家征地的补偿，多留机动地和集体 田，频繁进行土地承包的调整，从中牟利等。这些问题当由国家 替补所有者来解决和克服，这不仅对规范土地流转市场具有现实 的经济意义，而且对维护社会主义公有制也具有深远的政治意义 等。②建立土地使用权商品化的价值评价制度。建立土地使用权 商品化的价值评价制度，主要适宜在不同用途的土地转换上以促 进土地流转。为此，要建立健全地籍调查，土地信息和合同管理 等制度，建立包括基准地价，标准地价为基础规范而科学的土地 价格体系，以有利于土地的流转和交易。
南地区是我国的鱼米之乡，土地资源非常宝贵，随着城镇的扩张，大量耕地被
占用。据统计分析，苏锡常三市城镇建成区面积自 １９８６ 年～１９９８ 年的 １２ 年间
扩大了 ２．５３ 倍，其中小城镇的人均用地量是江苏省规定的人均用地规划控制
指标的 ２ 倍以上。
二
以小城镇发展较快的江阴市为例，随着工业经济的不断发展，江阴市城镇
／ 建设用地的供给量，采取优惠政策，引导用地者对城镇内部存
量土地的挖潜。
三、转换土地利用机制，提高城镇土地利用效益。按照国
务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［２００１］１５）和
国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权》的规定，切
实加强国有土地资产管理。①全面实行国有土地有偿使用，利
用地租、地价杠杆，既可对土地利用的结构、布局进行有机调
的 ４２．１％，尚有近 ２／３ 的水面未被利用。再有江苏省水资源时空分布不均，年
内分配及年度变化较大，７０％ 的降水量及地表量较大，占水资源总量的约 ７０％。江苏省对水资源拦蓄能力较弱，
洪涝灾害也使水资源浪费严重，这使得水资源相对不足成为农业全面高产的
主要障碍。②沿海地区滩涂资源利用不充分。江苏省滩涂面积达 ６５２０．６ 平方