在世界经济发展前景依旧不明朗、国际金融市场依旧跌宕起伏以及“十四五”规划编制的特殊背景下，城投公司的发展与城市整体发展的大格局息息相关。

城投公司作为我国市场经济发展、城镇化和城市经营的必然产物，是城市建设体制改革特别是城建投融资体制改革的必然结果。

其作为政府推进城市建设、改进民生的重要手段，在社会发展过程中一直发挥着举足轻重的作用，特别是党的十九大以来，我国城投公司对照以一流状态建设一流城市的要求，结合城投实际，必须在加快城市国际化、实施国家整体发展战略、推进创新驱动发展、城市治理体系和治理能力现代化等方面依然起着关键的作用。

与此同时,随着我国城投公司的不断发展,也出现了一些需要关注的诸多问题，诸如常见的负债较多、难以获得足够的融资、对财政和土地依赖性强、偿债压力逐步增加等,这在一定程度上已经开始危及到国内金融市场的稳定和国家经济安全。

在此大的背景下，城市兴，城投方可兴；城市败，城投则必败。

“十四五”时期是我国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，也是全面开启社会主义现代化强国建设新征程的重要机遇期。

城投企业在“十四五”时期面临的内外环境会更加复杂。

那么，如何才能使我国城投公司在转型过程中朝着健康永续发展为此，仁达方略以“十四五”规划编制下我国城投公司转型发展的趋势与路径抉择为题，对此问题进行深入分析和研究：一、当前我国城投公司转型发展面临的困境。

我国城投行业经过多年来的发展，一度凭借政府信用和城市土地等资源，主动承担起国家保增长的任务，对于促进地方经济发展和金融服务地方发展起到桥梁作用。

但是，由于种种原因所致，使得近年来，随着国家经济不断发展，政府各种积极投入各种项目的建设，资金需求量缺口不断加大，导致地方政府债务规模不断上涨。

据财政部数据显示，截止2019年6月末，地方政府债务余额已突破20万亿元，虽在限额范围之内，但还是存在潜在的风险，以至造成一些地方政府为了保住当地的经济增长速度，不断上马各种建设项目，资金需求量巨大，借债搞项目的冲动强烈。

再加上地方政府承担的教育、医疗、养老、水利等各种民生项目也越来越多，资金缺口也不小，大都只能依靠借债才能举办。

从近3年地方政府债券发行节奏看，明显呈现出不断加速的走势。

据财政部数据显示，2019年1-6月，全国发行地方政府债券28372亿元，较2018年同期增长了101.1%。

明显高于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值（90-150%）的最上限，超出了可控范围。

为了顺应政策环境变化，城投公司必须进行市场化转型，通过提升公司盈利能力，创造稳定的经营性现金流，分担财政偿债压力，弥补城建资金缺口，为城市建设和发展提供更有力的支持。

具体而言，目前我国城投公司转型发展主要遇到下列几个方面的困境：1.行业政策趋紧，融资渠道不畅。

近年来，国家陆续出台了系列融资平台管控政策，特别是50号、87号、23号这三个文件的颁布，对城投公司传统的融资渠道和融资模式进一步提出了新要求，要求其防范存量债务资金链断裂，按照“穿透原则”和“还款能力评估原则”，评估城投公司的还款能力和还款来源，防范和化解地方政府债务风险。

这就使得城投公司融资渠道日渐缩窄，资金面临很大的压力。

2.偿债机制缺乏，资源整合不充分。

发行企业债是城投公司发展的另一个方向，但涉及发债额度和净资产数，这些都有硬指标的要求，门槛较高而且好多业务与相关主管部门职能交叉。

历史负债较重，银行信贷议价能力不足。

再加之我国部分地区城建基础设施建设部门机构设置比较混乱，管理层叠严重，没能高水平的利用城投公司资产庞大的优势进而创新创新融资渠道，影响了城投公司高水平发展的进程，进而使得一些中小城投公司资产负债率过高、造血功能不足，盈利能力不足，缺乏持续经营动力。

如果不及时处理好这些问题，必将给城投公司的持续发展和后续融资带来诸多风险。

因此，当前的这种靠负债融资的方式不但不能做到融资渠道的多元化，也会影响城投公司的发展。

3.城投公司没有很好地利用产权交易平台来盘活资产，对于资产的运作显得经验不足。

经过长期的历史积累，我们形成的巨量的存量资产，而这些在现有的城市资产中占有较大的比重。

我们以前的政府和相关主管部门既是“运动员”也是“裁判”，从而造成了这一部分的国有资产产权不明确，业主不明确，权责不清晰，这就造成前期立项时积极争取，建设时大干快上，但是当建成后却出现了管理真空的尴尬局面。

那么，到底怎样才能在资本市场上运用企业上市、转让、重组等手段做好风险控制呢，这是当前我国城投公司必须解决的一个重要问题。

4.经营体制欠缺，健康发展受限。

一方面，城投公司主要负责人一般都是由政府部门的领导兼任，政府部门会直接参与城投公司的管理，城投公司大多承接的是政府的指令性任务，盈利性较弱；另一方面城投公司绝大部分业务的开展需要依靠政府，融资需要政府兜底，严重缺乏行业竞争实力。

目前城投公司普遍存在政企不分、主业不明、激励机制缺乏、市场化选人用人制度欠缺，核心岗位所需的技术型人才流失等问题。

在当前激烈的市场竞争中，城投公司不转型，则很难实现可持续发展的目标。

二、当前我国城投公司转型的主要动因1. 政策变动倒逼平台转型。

所谓城投公司转型，即是政策不利变动的改革倒逼。

同时也是在国有资产改革背景下平台朝着市场化、可持续发展的自我救赎。

随着地方投融资平台的快速发展，政府部门日益认识到加强监管的重要性。

为此，近年来，国务院、银监会、财政部等相继出台多个重要文件，以此规范地方政府投融资平台的运作管理，也为平台转型提供了一定的内生动力。

2.城市发展需要有利于服务地方经济建设。

由于政策的滞后效应，城投公司在短期内完全剥离政府融资职能的可能性很小。

因此，城投公司在很长一段时间内将仍然是地方政府推进城市发展和城镇化水平的重要载体。

从目前情况来看，政府投融资平台的政府性融资职能逐渐剥离，平台公司本身的传统融资难以得以延续发展。

随着我国城镇化率的提升和城市基础设施建设的不断完善，城市发展阶段已经由重建设向重运营转变，城市运营、城市管理是未来城投公司发展的重大机遇和挑战，城投公司城市运营职能会不断加强。

无论转型前后，还是转型过程中，也不论不同阶段采取何种投融资模式，平台公司的投融资职能都始终存在且为当地政府的城建和经济发展服务，亦要往这个方向倾斜。

因此，各级地方政府都应该对平台公司的发展和转型给予高度的重视和大力的支持。

3.公司生存发展需要平台转型。

过去一度的重建设轻运营、重融资轻管理的运作模式导致政府投融资平台缺乏自身现金流创造机制。

政策倒逼以及政策倒逼下的政府政策和资源支持的减少，要求政府投融资平台必须进行内部体制机制的变革和市场化转型。

现金流是企业的生命线，尤其是对亟需实现市场化转型的平台公司而言。

打造现金流，寻找赢利点，为企业的生存和发展而战，平台公司转型势在必行。

4.城投公司转型需要有利于吸引社会资本。

现金流是企业的生命线。

过去曾一度采取重建设轻运营、重融资轻管理的运做法，结果导致城投公司缺乏自身现金流创造机制。

城投公司作为金融机构与地方政府开展银政合作的主要抓手，应当在满足监管政策的前提下实现政府资源科学配置、准公益性项目财务平衡、融资平台市场化运作，将城投公司打造为融资、融智、融制、融商的综合载体，方可吸引社会资本参与地方经济建设。

三、城投公司转型发展三种趋势。

近年来，城投公司的转型走到了十字路口。

根据近3年来国家债务审计数据表明，其中平台公司7170个。

随后43号文出台，一时间，风声鹤唳，行业同病相怜之际，公司债新政出台，城投公司曙光重现；2015年，国企改革顶层设计出台，随之PPP异军突起，城投公司又找回了往日的熟悉轨迹和活力，基金、非标一个个隐患从此深植各地，50号文件的出台，却扎扎实实的惊醒了城投人。

非改即消，路在何方？城投公司作为一个中国特色的产物，上没有部委，下没有厅局，但是城投公司却是中国政府体制内唯一的一个利他因子，不局限于单独部门的任务与利益，致力于城市的整体发展。

也正因为如此，城投公司深受各地政府领导青睐，在现有地方发展和政绩考核体制下，地方政府有着足够的原动力，将优质资产注入城投，从而推动四资的循环发展。

但是城投公司在通往市场化经营的道路上，其命运确实出现了很大的不确定性，如果需要对其未来的发展尤其是2020年地方政府债务置换结束后做出一个展望的话，我认为整合发展是一个方向，板块重构是一个方向，另一个是集团管控。

1.第一种趋势是整合发展。

股权整合往往是企业做大的第一步，毕竟没有了政府的显性信用支持，城投公司首先需要在适应新环境中维持过去债务滚动能力，才能继续讨论降低债务成本、企业持续发展的问题。

对于城投公司这种不以盈利最大化为目的的特殊类经营企业而言，其存在的必要性就是如何化解部分城市投资项目弱盈利甚至不盈利与真正市场化之间的矛盾。

所以规模优势对于缺乏盈利能力的城投公司来说，仍然是维持持续融资能力的前提。

因此，整合发展的第一步就是借助于规模优势淡化公益性色彩、提高企业市场化经营潜力，在稳健经营的基础上再以业务扩展为方向成立新的子公司，进一步多元化经营领域。

2.第二个趋势是板块重组。

城投成立以来，我们一直戏称为三代公司，代融资、代建设、代还款，显然从43号文、50文以来，这种模式已不可持续，因此我认为一个地级市最多一到两个平台，一个县域打造一个主平台，从职能上来讲，主要两大块，资产运营的平台，资本运作的平台。

虽然这次剥离的是政府性融资职能，但是成就的是平台公司全面服务城市的崭新格局，因此城投公司转型的基本出发点肯定是转型不转身，其发展模式我认为是走市场化道路。

一方面要从资产管理到资本运作转移。

在未来，平台公司应在不断加挖掘城市潜在资源开发，做好资产经营的基础上，逐步走向资本运作。

另一方面是单一业务板向多元布局业务转移。

随着逐步剥离平台公司的融资职能，平台公司将向自负盈亏的企业实体转变，根据这些年的实践经验，平台在进行业务拓展时，应重点介入与城市发展关联度高，且自身具有一定比较优势的业务领域，如地产开发、工程建设、资产经营与资源开发、文旅及金融投资等。

3.第三个趋势是集团管控。

其实和板块重构是一脉相承的，过去城投人靠着信仰在工作，与公务员、事业单位相比，5+2，白加黑是常态，尤其是大项目启动或大资金融入期间，更是连轴转，但是工资体系一直参照事业单位，这种付出与回报，权与责的倒挂现象一直没有解决，直到2015年国企改革顶层设计出台，部分地方才开始谋划城投管控模式的转型，简单来讲，可以从下列三点入手：一是建立市场化的法人治理结构，政企分开，将企业的天职属性归还于企业；二是搭建科学的内部管控体系；三是构建合理的市场化薪酬体系，对城投公司的人才结构一定要结合行业特点以及行业数据，政策的监管、区域的薪酬数据以及自身的权责体系，综合确定，也就是我们专为城投类企业设计的四叶模型。