试论行政合法性原则一、序言直接促成本文形成的动因，乃是上海《建筑时报》所报道的一则行政诉讼案例：2002年7月，徐州瑞龙公司在市政府行政审批中心地震窗口领取“建设工程抗震设防要求审核申请表”时，徐州地震局认为该公司已完成主体竣工验收的泰山南路仓储式超市属重大建设工程，要求其必须对工程场地进行地震安全性评价，但瑞龙公司并不以为然。

次年1月，地震局据此向瑞龙公司下达了9.9万元的行政处罚决定书，瑞龙公司认为地震局在处罚前未进行听证，也没有告知其权利，遂请求其免除处罚。

地震局接到申请后又下达了听证通知书。

但在听证过程中，瑞龙公司以地震局的处罚没有法律依据为由拒绝在听证笔录上签字。

2003年2月，地震局就同一事实对瑞龙公司制作了第二张行政处罚决定书。

但是，瑞龙公司认为早在2001年7月变更投资主体之前，原主体徐州市投资总公司已先后三次对场地进行地质勘察且三次报告均记载“本场区基本地震烈度为七度远震区”，其并未违反《防震减灾法》的有关规定。

此时，地震局又拿出另外一份规范性文件《关于印发江苏省须进行地震安全性评价的建设工程范围的通知》，并认为瑞龙公司违反了《防震减灾法》的有关规定，给予其罚款9.9万元的行政处罚。

2003年4月，瑞龙公司将地震局告上法庭，请求依法确认其适用法律错误、处罚程序违法、撤销处罚决定等。

2003年7月，经庭审举证、质证，法院认为根据《防震减灾法》、《防震减灾条例》的有关规定，瑞龙公司超市工程不属于重大建设工程，而前述规范性文件《通知》对本案没有溯及力，对该工程不适用。

据此，法院认定徐州地震局的行政处罚决定书属于适用法律错误，依法不予支持，判决地震局撤销对瑞龙公司的行政处罚决定。

⑴这是一起非常普通的行政处罚和行政诉讼案件。

但是在看似平淡的案件里却隐藏着不平静的博弈。

透过这种形式的博弈，我们应该看到它的实质，那就是被公认为行政法学的精神内核之一──行政合法性原则。

行政合法性原则与行政合理性原则一并构成行政法的基本原则。

行政合法性原则是首要原则，是宪法规定的法治原则在行政管理中的体现和具体化；行政合理性原则是对行政合法性原则的补充。

本文拟就行政合法性原则在思想上被确立的历史背景和行政合法性原则的基本含义略作探讨，同时通过探讨，本文试图说明目前在我国坚持行政合法性原则的重要性。

二、行政合法性原则的思想滥觞政治哲学思想和法哲学理论对行政合法与否的解释和判断具有至关重要的指导意义，不同的哲学理念对行政合法性原则关注的侧重点不尽相同，因此做出的解释和评判往往相异其趣。

西方政治哲学和法哲学的理念对政府行政所做的法律评判，通常因其学派的方法论以及对法的解释的不同而有异，主要区分为三大派，即：第一，着重从价值上对行政行为合法与否进行评判的自然法思想；第二，强调从法律形式和法律规范上对行政行为合法与否进行评判的实证法思想；第三，主张从社会目的、社会作用和社会实效上对行政行为合法与否进行评判的社会法思想。

这三种思想对行政合法的认知，分别强调了行政行为在价值、规范和事实三个方面的合法性。

了解这些观点，对我们从思想意识的高度认识并分析行政合法具有重要意义。

（一）、自然法意识中的行政合法自然法理念以自然法(主要指道德)为评价尺度，强调理性、正义、公平、自由等内在价值，认为一切符合理性、正义要求的行为，才是合乎法律的行为，才能从法律上对行为给予肯定的积极的评价。

自然法理念由来已久，从古希腊思想家开始，就奠定了自然法的思想基础。

到西方资产阶级革命时期，自然法理念成为限制专制王权，建立立法、行政、司法分权体制的理论依据。

这种理论对西方资产阶级革命的胜利，发挥了重要作用。

英国的政治哲学家哈林顿(1611－1677年)在《大洋国》一书中阐述了他的法治思想下的行政合法观。

哈林顿认为，每一个政府的基础或中心就是它的基本法律。

基本法是政府的权威所系，执法的行政机构必须服从，否则共和国就会解体。

也就是说，“行政官员的手既然是执行法律的力量，那么行政官员的心就必须向人民负责，保证他行政时是按照法律行事的。

”⑵应当说，近代自然法思想的真正代表之一是英国的思想家洛克(1632－1704年)。

洛克认为，人人都应当遵守作为理性的自然法，政府行使权力要符合为社会谋幸福的自然法的要求，“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应当是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使”⑶，最终应符合自然法的要求。

洛克所说的政府行使权力应符合自然法，就是要符合理性的原则和价值。

自然法的效力高于制定法是自然法理念中的一个古老概念，运用在评价行政合法方面，自然法的评价必然是最高的和最后的评价。

自然法理念进入19世纪后曾走向衰落，但到20世纪初，特别是第二次世界大战以后又开始复兴。

自然法理念在西方的复兴，主要是对法西斯野蛮践踏人性的反拨。

法西斯利用法律的授权，取得合法的司法、行政、军事等权力，并利用这种合法权力实行法西斯专政。

针对这种现状，人们提出要用一种更高的准则来评价权力与行为的合法性，这种更高的准则就是自然法理念所倡导的理性与正义准则。

西方复兴自然法理念代表之一的法国的马利旦(1882－1973年)认为，人类虽然受制于人类法，但是还必须服从一项更好的诫律，这就是自然法。

自然法是政府行动的准则，是行为正当与否的分界线，是有关人的行动的理想秩序，是行动合适与不合适、正当与不正当的一个分水岭。

用这种观点来检验行政行为，评判其合法与否，可以得出这样的结论：在自然法理念中，自然法是评价行政行为合法与非法的最终尺度；法官可以根据他本人具有的向然法理性知识，宣布任何行政机关制定的法律不是法律，不具有法律效力；哪里有政府官员的活动，哪里就可能出现专断的决定，因此，自然法是使每个人对政府专断行为进行防范的充分保证。

上述这些学者从不同的角度直接或间接地指出了自然法作为正义、理性或道德规则对行为合法与否的最高评价作用，强调自然法是政府和其他主体实施行为时应当考虑或遵守的高于实在法的根本准则。

（二）、实证法意识中的行政合法实证法思想主张用实证的方法研究法律，实际上是如何将法自身和法应当怎样二者区分开来，着重分析法概念；根据逻辑推理来寻求可行的法；否认道德判断有可能建立在观察和理性证明的基础上。

英国哲学家休谟(1711－1776年)指出，人类钻研知识的领域分为两种：一种是事实的领域，只关心事情的真相是怎么样，它的命题不是真的便是假的，此外的知识领域则属于应然的范畴，即事情应该怎么样。

实证法理念主张，要把实际的法和应当的法分离，存在的只有实在法而没有"自然法"。

法是怎样的是一回事，法的善恶又是另一回事，从这种基本思想和立场出发，美籍奥地利法学家汉斯·凯尔逊(1881－1973年)以他的纯粹法学理论来分析行政行为的合法与否。

在凯尔逊看来，行政是一般规范(立法权力所创立的宪法与法律)的执行，一般规范存在于法律秩序中，法律秩序是规范体系存在的外在形式，每一项政府条例或法令必须以符合一项法规为其合法性的依据，一项法规的合法性决定于它能否符合宪法的相应规定，宪法又必须符合立于法律秩序顶端的基本规范。

凯尔逊认为，无论是新的基本规范或者任何其他规范，都不是出于它的内容而获得合法性的。

规范是合法的，因为它是被假设为合法的，没有这一假设就没有人类行为能够被说成是合法行为。

政府的基本属性是合法性，它的权威只有在这样一个限度内才是合法的和有约束力的，即它要遵照那些构成法律秩序的规范行事。

政府行为只要是符合法律规范的，就是合法的行为。

英国牛津大学的法理学家拉茨认为，每一个法律制度必然有规范作用；也只有规范性的法的规定才有规范的作用，而且它们的作用是由它们所属的规范种类决定的。

法律规范是包括行政行为在内的一定作为或不作为的理由，同时也提供了评价行为的标准，根据法律规范，可以判断一定的作为或不作为有效或无效，正确或错误。

从行政方面来看，也只有经过法律规范的评判，才能确定行政行为是否合法。

所以，在实证法理念中，行政合法是指行政行为必须符合行为时实在法及其规范的规定，而一般不过问法律本身是否合乎道德等价值准则。

（三）、社会法意识中的行政合法社会法思想主张用社会学的概念和方法研究法律现象，强调法律的社会目的、作用和实效，倾向用社会实效的标准来评价法律的作用和行为的价值，更注重法律运作当中对行为的控制与评判。

法国的狄骥(1859－1928年)以社会连带关系的学说为其理论基础，把法律分为客观法和实在法，认为客观法是人类在一定的社会生活中必须遵循的一种行为规则，“这些规则的总体形成客观法，因此客观法是整个人类社会所固有的；只要人类社会存在，客观法就存在”⑷，它适用于一切自觉的个人和社会集团的成员，实在法则是客观法的表述和确认，人们的行为合法，不仅要符合实在法，更重要的是要符合客观法。

狄骥认为，一切法都是国家法，一切国家都是一种法治的国家，国家权力(包括行政权力)的对象和范围由法来规定，受法的限制。

正像个人要服从法一样，作为人格化了的国家也同样要服从法。

政府以实现法为目的。

它受法的约束，尽量以其权力所及来确保法律的统治，因此政府的一切活动应当服从法并且是合法之法。

德国著名社会学家韦伯(1864－1920年)以法律统治来作为分析和衡量权力合法性的标准，认为要承认政府行动的合法性，其权力必须来源于抽象的、包罗万象的规则体系所构成的法律秩序。

实行法律统治是行政合法的理想类型，在这种类型中，法律秩序被接受的根据，是它反映了社会的常识，在这个范围内，公民的个人目标才能实现。

韦伯明确指出，在法律统治的形式下，法律表现为其自身的合理性，这是毋需道德或政治价值支持的，法律自身的系统逻辑结构使它具有合理性。

法律仅仅是因为它是合理的规则体系才被承认的，行政权力必须服从法律的理由正在于此，行政合法的根本依据和标准也在于此。

由此可以看出，韦伯所认为的行政合法，是主张在法治的前提下，通过对权力合法性及法律合理性的认同，来建立依法行政的机制。

在这种机制中，行政合法既是法治的必然要求，又是权力合法性的具体体现。

持有社会法意识的学者探讨了合法性以及权力合法、行政合法等问题，表明了行政合法这一命题不仅在行政法学和宪法学中是一个重要问题，而且在法理学和政治哲学领域也是一个众说纷纭、复杂多变的问题。

正因为如此，更需要从意识的高度来认识和探求行政合法的法哲学基础，把它首先当作一个理论原则问题加以研究。

三、行政合法性原则的基本含义在任何一个法治国家里，在依法行政的大前提下，政府行政必须合法，这是依法行政的题中应有之义。

换言之，“法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。

”⑸因此，行政合法性原则亦称为依法行政原则。

在这里，我们不妨把行政合法简单地解析为权力来源合法和权力行使合法，同时，按照实体与程序的二分法，行政合法还应当包括实体合法与程序合法。