文章编号:100128158(2001)0320001204生态保护与耕地保护《经济建设与耕地保护的关系》调研组3(国土资源部耕地保护司,北京　100035)摘要:阐述了生态保护与当前耕地保护政策存在的主要矛盾,指出应正确处理二者的关系,重新确定新时期耕地保护的理论基础和指标体系,并提出了协调处理生态保护与耕地保护的对策。

关键词:生态保护;耕地保护;生态退耕中图分类号:301.2 文献标识码:A 目前我国生态环境日益恶化,已成为耕地资源的最大威胁和破坏者。

据统计,全国25度以上的坡耕地达9100万亩,水土流失面积163万亩左右,有水土流失的耕地面积约6.8亿亩,约占全国总耕地面积的1 3。

全国已有40%的良田不同程度地荒漠化,其中有800万公顷危在旦夕。

生态环境恶化,导致自然灾害发生频繁,1991年～1998年每年灾毁耕地面积160万亩以上,1998年、1999年连续两年在200万亩以上。

1998年洪水仅黑龙江、江西、湖南三省灾毁耕地面积高达94万亩。

在工业化进程中,耕地受工矿业挖损破坏和环境污染日益严重。

全国目前工矿废弃地约有6000万亩,并以每年近30万亩的速度增加。

全国约有20%的耕地受“三废”和农药污染,因固体废弃物堆存而被占用和毁损的农田面积达200万亩以上。

生态保护与建设已不仅关系耕地保护问题,而是直接关系到整个国家的生存和发展,是我国社会经济可持续发展的必然。

1　深刻认识生态保护与当前耕地保护政策的矛盾1.1　生态退耕的稳定性与当地农民生计安排的长期性的矛盾据国家林业局《长江上游、黄河上中游地区2000年退耕还林(草)试点实施方案》,中西部地区生态退耕示范区内坡耕地占全部耕地面积的66%, 55%(约1336万)的农业人口依靠坡耕地生存。

目前,国家决定加大生态退耕力度,在一些生态脆弱地区,人地矛盾会更加突出。

如贵州省,1996年全省总人口3555.41万人,近几年人均粮食稳定在282公斤左右,出现23公斤 人的缺口。

到2010年,预计全省人口将达到4300万,即使维持现有耕地总量和生产力水平,届时人均缺粮也将达到100公斤以上。

若将占19%以上的坡耕地全部退耕,粮食将出现更大缺口。

生态退耕要减少大量坡耕地,但因民族习俗、资金及土地调整等实际问题,靠大规模移民和长期的粮食救济解决农民的生产和生活出路具有相当的难度。

如宁夏曾结合西吉县的“2605退耕还林(草)的工程”实施过移民安置,但因西吉县人口增长过快(由80年代的约30万增至目前的45.4万),平原地区人多地少,接受大规模移民十分困难,致使生态退耕工作出现反弹,其教训令人深思!1.2　生态退耕规划与土地利用总体规划的矛盾国家为了生态建设制定了“以粮代赈”政策,粮食可以调入。

部分地区认为在生态退耕高潮中谈耕地保护不合时宜,受利益驱动,生态退耕普遍出现“一刀切”,大大超过土地利用总体规划的退耕面积。

全国土地利用总体规划确定了到2010年的生态退耕目标为5217万亩,在国家提出生态保护和建设目标后,林业部门规定25度以上坡耕地必须退耕,长远规划25度以下部分坡耕地也要退耕还林(草),所确定的生态退耕面积远远大于土地利用总体规划确定的退耕指标,对耕地保有量产生较大影响。

如四川土地利用总体规划退耕面积为500万亩,而省政府提出要退耕1000万亩;陕西省仅1999年第15卷　第3期2001年5月 中　国　土　地　科　学CH I NA LAND SC IEN CE V o l.15,N o.3M ay,　2001　3本文由国土资源部耕地保护司卢丽华执笔。

收稿日期:2001205208退耕面积就达315.7万亩,而土地利用总体规划确定到2010年的退耕及灾毁面积仅710万亩。

1.3　生态退耕与基本农田保护的矛盾《土地管理法》规定了各省(区、市)基本农田的保护率必须在本行政区域80%以上。

《土地管理法》、《基本农田保护条例》及《全国土地利用总体规划纲要》对基本农田的划定作了区域规定。

有些地方在实际划定中同时满足条件要求比较困难。

如贵州、宁夏固原地区、延安等山区因坡耕地面积比例较大,有的将25度以上坡耕地也划为基本农田,故80%的保护率在生态退耕量大的山区难以落实。

1.4　生态退耕与占补平衡的矛盾根据专家对耕地后备资源的潜力预测,我国有1亿多亩宜耕地可供开发,但60%以上分布在干旱少雨区。

生态保护和建设对土地开发提出了新要求,对耕地后备资源的开发潜力需要重新认识。

西部地区现有坡耕地比重大,本身说明土地资源人口承载力严重超载,60%以上耕地中无灌溉设施,说明今后后备资源的开发限制因素更强、难度更大。

根据国际环境保护公约协定,作为地球的“肾”,中部地区的湿地保护使以前规划为可垦荒地资源不能再开发,一些围湖造田影响行洪的耕地要尽快退耕还湖。

东部地区的海洋环境保护,对一些滩涂资源的开发也要持审慎态度。

生态退耕面积加大,开发受到严格限制,对耕地占补平衡政策产生影响,使耕地占补平衡实现难度增大。

一是后备资源数量匮乏与基础设施尤其是公路、铁路建设占用耕地增多的矛盾突出。

二是后备资源质量差、开发限制因素强与资金不足的矛盾加大,使补充耕地的质量难以保障,将后备耕地资源开发为“保水、保土、保肥”的标准农田需要较大的资金投入。

据调查,西南地区河滩地开发,覆土造1亩“标准农田”需1至2万元,补充的质量难以保证。

三是补充耕地零星分散,面积小、位置远、质量差与因耕地比较效益低下,近郊和偏远地带的弃耕撂荒的矛盾也十分突出。

1.5　生态退耕与地权管理体制的矛盾在生态保护和建设中,由于土地部门和林业部门对地类的认定标准不一,导致建设用地审批程序复杂,地政出现分管趋势。

典型的是宜林地,《森林法实施条例》规定,县级以上人民政府规划的宜林地也列为林地。

有些地方在植树种草后,未经变更登记就发林权证,划入林地的管辖和审批范围。

在退耕还林(草)过程中,这种做法也比较普遍。

生态退耕和农业结构调整涉及到的地籍管理问题在政策调整中应做好衔接。

2　正确处理生态保护与耕地保护的关系据国家统计局数据:1986年～1995年开发耕地7000多万亩,长期以来,我们在扩大了耕地面积的同时却忽略了生态的保护和建设,1998的洪水泛滥和近年频繁发生的沙尘暴给我们敲响了警钟,需要我们对耕地保护的理论和指标体系进行重新审视。

现有耕地保护理论和指标体系的核心“耕地总量动态平衡”强调的是“人地平衡”,主要解决吃饭问题,未充分体现与生态环境的平衡关系。

随着社会经济的发展,科学技术的进步和农业现代化步伐的加快,也随着我国自然生态环境的变化,面对耕地保护新形势、新情况,必需结合实际,探索新的耕地保护理论和指标体系,以适应人口、资源、生态相协调的可持续发展要求。

新的耕地保护理论指标体系要点应突出:①耕地保护的理论目标要坚持“在开发中保护,在保护中开发”,必须符合人口、资源、生态环境综合平衡的原则,建立以实现人口、资源、生态协调发展为基础的耕地保护指标体系;②新的耕地保护指标体系,要把严格控制人口增长放在突出位置,要充分考察各地区的土地资源人口承载力,按人均占有耕地变化情况考察耕地保护情况,并制定相应政策。

③坚持全国耕地总量动态平衡总目标,加强耕地占补平衡目标管理;将生态保护和建设占用耕地情况作为单独指标考核;结合农业结构调整,保护耕地潜力。

④弱化人地平衡指标,强化人粮平衡指标,以促进土地保护与管理的重心从单纯重耕地数量向重数量、质量、产出效益转变。

⑤耕地保护要突出重点,因地制宜,分区保护、分类指导,以促进不同地区土地利用结构的合理调整,发挥不同地区土地资源比较优势。

3　积极探索生态保护与耕地保护相协调的对策3.1　结合生态保护,完善耕地保护目标管理体系我国地域辽阔,各地的自然资源、经济及人口状况各具特色。

根据生态保护和建设的要求,要进一步完善耕地保护目标管理体系。

一是在耕地总量动态平衡中,要将生态保护和2 中 国 土 地 科 学 第15卷建设占用减少耕地作为独立指标考虑。

生态建设和保护是一项长期的、艰巨的工程。

目前,生态保护和建设规划相对独立于土地利用总体规划,考虑到该项工作的管理体系及与耕地保护的关联性,建议将生态建设和保护作为独立目标,不纳入耕地保有量考核,以求对全国各地耕地保护目标考核的公平性和合理性。

二是进一步完善基本农田保护政策,坚持土地利用总体规划确定的基本农田保护面积不减少原则。

在粮食主产区建立一批国家级基本农田保护区,重点保护平原(坝)地区的良田沃土,增加投入,严格管理,切实保护有效耕地面积。

生态脆弱地区要保护和建设一批高产稳产基本农田,保障退耕地区农民的基本口粮田。

结合生态建设的要求,适当调整部分地区基本农田保护比率,着手研究基本农田异地补划政策。

根据不同的耕地质量,对基本农田进行分级管理,分等保护,根据等级区分耕地开垦费和新增土地有偿使用费的收取标准。

对生态建设确需占用基本农田的要依法批准,因自然灾害损毁造成基本农田减少的要相应补划。

3.2　配合生态保护,大力推进农业结构调整,增强耕地保护内在动力生态退耕要根据本地区的粮食自给能力,退耕要因地制宜,逐步推进,切实解决农民的长期生活和生产出路。

在个别人多地少的山区,25度以上坡改梯耕地可以保留,坚持“适度退耕”原则;而在人少地广地区,鼓励“该退就退、连片全退”。

在粮食缺口大的地区要结合林业部门的“退一还二、还三”计划,实行“先还后退、重还轻退、边还边退”原则,生态建设要把重点放在宜林荒山荒地上。

要将未经批准新开发的、易造成水土流失和土壤沙化的耕地,首先退耕还林(草)。

同时要优先利用生态退耕地发展经济作物,积极推行“粮林(果)间作”的退耕还林(草)与农业结构调整相结合的模式,提倡“果树上山”,保证农民在生态退耕后“能致富、不反弹”。

对适应生态建设需要将耕地调整为林地、园地、草地的可逆调整土地,不作为耕地减少考核。

3.3　科学、合理地开发未利用土地,积极推行土地整理,加大废弃地复垦力度为保障国家粮食安全,保证生态退耕“稳得住”,必须适度补充建设占用和生态退耕减少的耕地,相对稳定一定数量的耕地面积。

配合国土整治,适度开发未利用土地。

对耕地后备资源的不合理开发已有历史的教训,但我们不能因噎废食,科学、合理的开发不仅不会破坏环境,还能取得社会、经济、生态等多重效应,如陕西靖边县结合生态保护和建设、移民扶贫工程,由各级政府和乡村组织,政府投资和群众自筹资金相结合,将南部山区的农民移至沙漠边缘进行移民建镇、治沙造田。

因此,土地开发要统一规划,有计划、有步骤地进行,要与生态建设、劳动力资源配置、产业发展方向相结合,严禁因利益驱动、主要以出售补充耕地指标为目的的土地开发。

一是严禁未利用土地的盲目开发,对农民的自行开发行为要加强引导和管理。