大连广播电视大学开放教育
法学本科调查报告

失地农民社会保障现状的调查报告

指导教师：
论文作者：王萌
学 校：大连广播电视大学
专 业：法学
学 号：
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完成时间：
失地农民社会保障现状的调查报告
失地农民的社会保障问题是我国工业化和城市化进程中一个影响面非常广
泛的社会问题，是需要重点关注和解决的民生问题，是涉及贯彻落实科学发展观、
构建社会主义和谐社会的重要问题。为了妥善解决失地农民的社会保障问题,作
者在汇总了诸多资料后，归纳了诸多方面，形成此调查报告。
一、失地农民社会保障现状
据中国社会科学院社会政策研究中心在北京、浙江和四川等地的调查，在征
地或变相征地的过程中，被征地农民的经济损失是非常大的，甚至面临生计断绝
的尴尬境地。举一现实例子，四川省蓬安县一位58岁的老农算了这样一笔账：
过去因为住得靠近县城，包了城里几家机关食堂的潲水来养猪、养鸡，老俩口一
年收入可达上万元。现在土地被征，得了个“城镇居民” 的虚名，付出的代
价却是不能养猪、养鸡了。虽然得到一万多元的各种补偿，但仅相当于过去一年
的收入。年龄大了，就业根本就没有指望，日常生活还不敢动用这笔补偿款，因
为万一有个病痛还全指着它。所以，现在生活的窘迫就可想而知了。农民土地被
征最早可追溯到10年前，因征地产生的问题一直没有妥善的解决办法。由于失
地农民大多只能得到一个“城镇居民” 的虚名，再加上依照政府的传统思
维，农民失地是为国家经济发展做“贡献”，这样的认识误区导致征地成为对这
部分农民的“最后的剥夺”。
就失地农民社会保障的现状而言，具权威性且统一性的文件仅是国务院办公
厅转发劳动部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》
（国办发［2006］29号），各地政府针对失地农民的社会保障问题采取的政策措
施也各有不同，根据某省某县地方政府的调研，归纳失地农民的社会保障模式有
以下四种：
集体养老保障。大部分农转非村和城郊村,集体经济发展比较快,管理比较规
范,集体出资发放基本养老生活费。
农村社会养老保险。大部分村参加了农村社会养老保险,如养老金交纳人均
每月30元左右。一些村给予一定补助,但是有补助的村,农民参保积极性普遍较
高,无补助的村,农民参保积极性普遍较低。有的村因经济困难等中途停止了补
助。
集体福利救助。每逢传统节日如春节、端午节、中秋节等给全体村民,每逢
特殊节日如老人节、儿童节、妇女节等给特殊村民,发放福利慰问品。大多数实
行福利制度的村还建立了困难救助制度。对老弱病残和因灾、因病致贫的困难家
庭给予一定补助。
商业养老保险。各别地方采取集体补助与个人缴费相结合的方式,一般是集
体补助30%—40%,个人负担60%—70%,为35—49周岁年龄段的村民一次性投资购
买了商业养老保险。
另外,一些有条件的村镇还实行集体经济收益分配制度,参加商业家庭财产
保险制度等,保障村民生活。
据有关地方领导的说法，凡是集体经济发展红火、领导班子坚强有力、规章
制度健全规范、形成尊敬老人传统的村,农民生活保障大都运作规范、有力;反之,
则困难重重。
该县并不能代表全国各地方的做法，据相关材料表明，就失地农民的社会保
障的现状，主要存在以下问题：
1、参加社会保险没有制度保证
85%以上的农民表示希望各地政府尽快出台政策,使他们能够参加各类社会
保险。90%以上的失地农民特别是年龄大、文化低、技能差的,已经意识到仅靠一
次性征地补偿无法长期保障他们的生活,要求参加社会保险包括养老保险非常强
烈。但是,还没有成形的制度予以保证。
2、社会养老保障水平太低
已有养老保障是以个人缴费为主、集体适当补助的全额储蓄积累式保障。经
过十多年运行后遇到新问题:集体企业改制和产权明晰后,集体补助多有名无实;
基金利率很低,投保与银行储蓄无多大差别,依靠高利率增值落空;投保月基数为
4——20元,预期养老金太低,对投保人失去吸引力。90%的参保人是在此法实施
初期参保,随后停止缴费。每年续保、新参保的人数很少。就某地方调查显示，
失地农民已领取的养老金年均仅138元,月均仅11.5元,远不能保障基本生活。
3、“土地换社会保障”。这是目前一些发达地区积极探索的新安置思路，也
是受到许多专家学者青睐的安置办法。大体做法是按照从集体的土地补偿费和个
人的安置费中扣除一部分资金，国家从土地的出让金中拿出一部分资金，农民自
己提供一部分资金的原则，建立失地农民社会保障基金，为失地农民提供社会保
障。初看，这种思路具有一定的合理性，然而仔细推究起来无论在理论上还是现
实上都值得商榷。首先，从理论层面分析，基本社会保障是具有公共品特征的，
是公共财政理念下政府应承担的职责。既然我国城市居民能够无偿享用基本的社
会保障，那么失地农民为什么需要通过“换”的形式来拥有这一权利呢？
综上所述，我国当前并没有针对失地农民行之有效的社会保障制度，农民失
去土地不仅意味着失去了赖以维持生计的物质资料，更意味着医疗、养老等一系
列社会保障权利的丧失，必将成为引发多种社会矛盾的导火索。
二、解决对策
关于农民失地后的社会保障问题，仅有国务院的文件，故造成对此问题的立
法缺失，不仅如此，因为缺少具有立法权威性和高度统一性的法律法规，造成各
地举措参差不齐，效果欠缺。因此，如要解决失地农民的社会保障问题，再加之
农民问题已具有国家发展的战略地位，成为和谐社会的一把标尺，因此解决此问
题具有非常重大的意义。
(一)修改《土地管理法》,建立健全土地补偿机制。
目前我国的征地制度主要是依据《土地管理法》及其《实施条例》,以及各
地出台的地方性法规及规章。执行多年以来,制度中的弊病明显。虽然2004年对
《宪法》和《土地管理法》进行了修正,但还存在诸多不足,有必要对《土地管理
法》进一步修改。第一,明确界定公共利益的范围。应当在法律中以列举方式规
定国家征地的目的,严格限制土地用途。第二,尊重农民,导入市场机制。充分尊
重农民的主体地位,让失地农民直接参与到征地的全过程中。并且,按照市场交换
的原则,处理征地单位与失地农民之间的利益关系。第三,建立合理的征地补偿机
制,改变原来的货币安置。征地补偿应体现在多方面,如适度的经济补偿、参照市
场价提高征用补偿标准、帮助安置就业和提供基本的社会保障。第四,完善土地
征用程序,保障农民在征地中的知情权、参与权和监督权。
(二)制定《社会保障法》,建立健全社会保障机制。
近年来社会保障立法逐步转到按照社会主义市场经济要求进行体制创新的
阶段,但中国社会保障立法以维护社会稳定与社会公正立法理念,还未能真正清
晰地体现出来。立法理念的落后以及没有统一的《社会保障法》制约了我国社会
保障制度的发展。
制定《社会保障法》,首先,应扩大社会保障的覆盖范围。改变我国现行社会
保障实施范围狭窄的局面,要将养老保险、医疗保险、失业保险等的实施范围切
实扩大到乡镇企业、小集体企业、私营企业、三资企业等各类企业的职工,使所
有企业职工都能享受社会保险待遇;统筹城乡发展,最终建立一个统一的包括全
体劳动者在内的社会保障制度。其次,考虑专章规定失地农民的社会保障问题。
其内容包括:明确政府对失地农民的社会保障责任;失地农民社会保障的范围;建
立失地农民保障基金以及基金来源与原则等。
据2010年11月的报道，刚出台的《社会保险法》已明确地把失地农民纳入
到社会保障的制度体系当中：不仅如此，《社会保险法》虽刚出台，但是体现它
立法精神的一些制度变革，在此前就已逐步展开，比如从2009年开始推行的新
型农村社会养老保险，也就是人们俗称的“新农保”。之前中国各地的农村养老
保险，多由农民自己缴费，实际上是自我储蓄，而新农保有个人缴费、集体补助
和政府补贴三个筹资渠道。其中每个月55元的基础养老金由中央财政直接支出，
每名参保农民在年满60周岁后，就可按月领取。尽管每人每月55元听上去并不
多，但考虑到中国的农民人数多达数亿，这笔资金数量并不少，而最关键的还在
于，它让数千年来养儿防老的中国农民，第一次拥有了国家发给的养老金。
最后，对于失地农民的各项社会保障，笔者建议应推广浙江的经验，遵循“低
进低出” 的原则，即设计一种“少缴费、少得益” 的新制度。得益之“少”
的限度，以保障“基本生活需求” (略高于当地最低生活保障标准)为准。现在
有一种反常的现象，有些中西部城市却急于让失地农民“一步到位”，进入城市
职工的各项社会保险制度。这种做法看起来很“激进”，但实际上很可能是想把
负担转移给中央财政，因为这些地区往往“两个确保”的资金大多来自中央。同
样的道理，用“纳入低保”的方式来解决问题也不应该得到支持，因为这些地区
低保资金中中央政府转移支付所占的份额更大。如果中央政府在这些相关的问题
上没有一个明确的说法，会导致将来城镇社会保障资金规模的失控。同时，这会
鼓励地方政府在就业的出路没有着落的前提下，用人为制造城市贫民为代价来推
进“城市化”，这是一种非常危险的做法。