第四章国家行政制度（上）
一、概述
1．行政及国家行政制度
（1）行政
①马克思给行政提出的经典定义认为：“行政是国家的组织活动。

”这就明确了两点：第一，行政是一种国家活动，而不是个别或一般社会组织的行为；第二，行政是国家对社会事务的组织与管理，这就使国家行政区别于立法、司法等国家机关的活动。

②另一种观点认为，行政应指包括立法、司法、行政等各类国家机关的管理活动。

③概而言之，有三种意义上的“行政”。

广义即指管理。

中义即指各类国家机关的管理，
狭义仅指除立法、司法机关以外的国家机关对社会事务的管理。

（2）国家行政
国家行政是指国家行政机关即政府依法对国家和社会事务进行的组织管理活动。

它是阶级统治与社会管理的结合，是国家职能两重性的具体体现，具有以下特点：
①国家行政主体的公共权威性
国家行政的主体是带有公共权威性质的国家行政机关，国家行政权力只能由国家行政机关来依法行使。

主体的公共权威性质，决定了国家行政权力的行使要具有公共性，不能用来服务于个别团体和个人的特殊利益；另一方面，国家行政权力要依法行使。

②国家行政活动兼具社会性与政治性
国家行政活动受制于统治阶级的意志而带有浓厚的政治性，这主要表现在国家行政机关对国家的政治职能的履行上；但是国家又作为整个社会的代表，在形式上不能仅仅服务于统治阶级的利益，而必须同时以整个社会的公共利益为目标，这主要表现在国家行政对国家的社会职能的履行上。

③国家行政体制的集权性
国家行政以效率为首要目标，而在体制上强调以集权为主。

在中国，国家行政体制的集权化体现在两个方面：一是中央与地方的集权模式，强调中央集权与地方分权相结合的模式；二是行政组织内部，在权力领导体制上采取行政首长负责制。

④国家行政效力的强制性
国家行政是国家意志的执行，是对国家制定的宪法和法律的全面贯彻和实施，因此国家行政机关在其法定的管辖范围内，其权力行使具有普遍的强制效力。

2．当代中国国家行政制度的历史发展
（1）中华人民共和国的国家行政制度，是在马克思主义理论指导下，总结革命和建设过程中行政制度建设的实践经验基础上逐步形成和发展起来的。

革命时期的行政制度为新中同国家行政制度的建立，提供了一些基本原则：①党的领导原则；②议行合一原则；③廉价政府原则；④民主监督原则。

（2）1949年后，中华人民共和国的国家行政制度从形成到发展，大体经历了四个阶段。

①逐步形成阶段（1949年至1954年）。

1954年宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府和地方各级人民委员会为最高国家行政机关和地方各级国家行政机关。

同时，宪法和组织法对各级国家行政机关的职权、组成以及主要活动程序都作了明确规定。

这就标志着中华人民共和国国家行政制度的正式形成。

②初步发展阶段（1955年至1966年）。

1955年国务院颁发《监察部组织简则》，确定了国家行政监督机关接着，国务院又分别制定各所属机构的组织条例，颁发了行政工作人员任免与奖惩的办法和暂行规定。

所有这些规定，充实了当时中国的国家行政制度，使国家行政活动沿着正规化道路推进。

③严重破坏阶段（1966年至1976年）。

1966年发动的“文化大革命”给中国的国家行政制度造成了严重的破坏。

在中央，“中央文革领导小组”一度凌驾于最高国家行政机关之上，使国务院各部门的工作基本上处于瘫痪状态。

在地方，“革命委员会”取代了各级国家行政机关。

④恢复与发展阶段（1977年至今）文革结束后，原来比较好的行政制度逐步得到恢复。

二、行政组织体制
1．设置原则
国家行政组织是国家行政活动的主体，是国家为了管理社会事务而设置的负责行政领导、行政执行、行政组织和行政监督等的国家机关。

国家行政组织设置，必须遵循以下原则（1）需要原则
行政组织的设置与变更，必须适应政府管理社会事务的需要。

主要取决于两个因素：一是国家—社会关系；二是政府本身的体制和权力运作方式。

（2）精简原则
精简原则并不仅仅意味着机构和人员在数量上的减少，而要求在质量和数量上达到既精又简的目的。

一方面要简化行政层次；另一方面要人事结合，按事设人，按事设职。

（3）统一原则
①行政机构的设置要根据履行职能的需要基本实现配套，建立合理的分工协作机制。

②上下级的领导或指导关系一定要明确。

（4）依法原则
任何行政组织本身都存在着自我膨胀的倾向，因此在行政机构的设置上一定要严格依法办事，实现规范化、法制化。

（5）效能原则
效能，是指资源投入与产出之间的比值。

行政组织的行政效能，即该行政组织在多大程度上能以最少的行政资源投入来取得最大的社会综合效益。

①行政部门要因事、因职设置，而不可因人设置，以免机构林立，互相牵制，影响行政效能。

②行政层次要尽量精简，层级过多容易导致官僚主义和效率低下。

③人员编制要适度，以免人浮于事。

2．结构模式
中国行政组织体制的结构模式，大致可概括为以下三种：
（1）金字塔式结构
全国各级人民政府的排列组合呈现出此种结构，处于塔尖的是最高国家行政机关即国务院。

中国国家行政组织体制从整体上说是一种中央集权的行政体制，各级政府机关之间存在着严密的领导与被领导的关系。

同时，中国在遵循中央统一领导的前提下，也十分强调充分发挥地方的主动性和积极性，把集权制与分权制结合起来。

（2）纵向垂直结构
政府职能部门的纵向分工呈现出此种结构。

一般分为两种情况：一是同一级政府内部职能部门的纵向结构。

二是上下级政府职能部门的纵向结构。

纵向垂直结构是国家行政职能纵向分工的体现。

上下级职能部门所管理的事务性质相同，但是管辖的范围随层级的降低而缩
小，并且不同层级在权力关系上存在着不同程度的隶属关系。

（3）横向并列结构
同级政府机关之间和政府机关内部各同级部门之间的横向协作，呈现出此种结构。

一般也分两种情况：一是不同行政区域的政府关系。

二是同一人民政府内部各职能部门之间的并列关系。

处于横向并列结构中的各部门之间是平等协作关系。

三、行政领导体制
1．首长负责制
按照宪法规定，各级国家行政机关实行首长负责制。

国务院实行总理负责制，各部委实行部长、主任负责制：地方各级政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

首长负责制，是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权，并对此全面负责。

中国的首长负责制是在民主集中制基础上的首长负责制。

（1）首长负责制是民主集中制原则在国家行政制度上的体现形式。

民主集中制原则并不一概排斥适度加强个人的权利与责任。

（2）首长负责制是以民主制为前提的个人负责制。

它在本质上不同于个人独裁制。

这主要表现在：
①国家行政机关的首长都是由法定的民主程序选举或决定任职的；
②行政首长只能在宪法和法律规定的范围内依法行使权力。

（3）首长负责制在制度上结合了合议制的特点。

在决定本级政府行政事务中的重大问题时，行政首长都必须先提交有关会议进行民主讨论，然后集中正确意见，做出最后决策。

2．国务院总理负责制
宪法规定：“国务院实行总理负责制”“总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。

”
1982年宪法明确规定国务院实行总理负责制。

（1）总理负责制是指在民主讨论的基础上，总理对国务院工作中的重大问题具有最后决定权，并对这些决定以及他所领导的全部工作负全面责任，总理负责制的具体内容包括“三权一责”：
①全面领导权。

总理全面领导国务院工作。

②最后决策权。

总理具有最后决策的权力，这一权力不受少数服从多数原则的限制。

③人事提名权。

总理有权向全国人大及其常委会提出副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的任免人选。

④全面负责任。

国务院发布的决定、命令和行政法规，均由总理单独签署，这是总理个人对其权力全面负责任的制度形式。

（2）按照国务院组织法规定，两会制是国务院领导机构的重要工作制度。

国务院总理通过召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议，讨论国务院工作中的重大问题。

1954年国务院开始设立两会制度。

国务院各部、各委员会也相应实行部长、委员会主任负责制。

3．地方人民政府首长负责制
按照现行宪法和《地方组织法》规定，地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

1982年宪法和新的《地方组织法》把地方人民政府的首长负责制正式规定下来。

地方人民政府的首长负责制与国务院的总理负责制具有共同的基本特征：
①地方人民政府行政首长的领导地位也主要体现为全面领导权、最后决策权、人事提名。