对于行政执法的概念可以从以下几个方面理解： （一）行政执法是执法的一个重要组成部分。 立法是国家意志的表达，执法是国家意志的执 行。行政执法是行政主体运用国家行政权力， 执行国家管理意志的活动。 （二）行政执法行为不仅包括具体的行政行为， 也包括抽象行政行为。这是因为：


1、从基本属性上看，行政机关是权力机关的执行 机关，行政机关的一切行政行为均是行政执法行 为。行政机关作出抽象行政行为，就是执行权力 机关制定的法律、法规在本地方、本部门具有较 强的可操作性，以使它能够得到更全面地贯彻实 施。其本质仍然是执法行为。 2、从执法实践上看，中央机关的抽象行政行为， 往往在全国有普遍约束力，并且高层行政机关侧 重于宏观管理，行政行为方式以抽象行政行为为 主。而省级以下行政机关，特别是基层行政机关， 其行政行为以具体行政行为为主，其抽象行政行 为效力层次较低，适用范围有限，并且其内容不 仅不得与法律、法规、规章抵触，而且也要符合 上级行政机关规范性文件的规定。


（三）行政机关作为行使国家行政权力的法 定机关，是从事行政执法活动的重要主体， 但不是唯一主体。在行政执法实践中，存在 着法律、法规授权执法的组织以及行政委托 组织。这些组织可能是事业单位、社会团体， 甚至可能是企业组织，如某些具有社会公共 管理职能的行政性公司（如石油公司、烟草 公司等）。 动物卫生监督所是法律、法规授权执法的组 织。

一、监督检查发现案件 这种方式最为常见，也最为重要。据统计，通过检 查发现的违法案件占到全部案件总数的70%以上。 监督检查又可分为日常监督和不定期的抽查两种方 式。日常监督指按照事先的计划安排对管理相对人 进行的可以预见的检查。主要目的是督促管理相对 人执行《动物防疫法》和落实动物防疫的有关规定。 因为是定期监督检查，可以预见，所以不容易发生 违法行为。还有一种抽查方式，顾名思义，是一种 不定期的检测方式，管理相对人不宜准备，故容易 发现违法行为。





2、严格依法行使执法权力 任何行政执法权的行使都必须正确适用法律、遵 守法定程序。适用法律的错误主要表现在五个方 面： 一是应当适用甲法而误用了乙法； 二是应当适用某法的甲条款而使用了乙条款； 三是适用了尚未生效的法律规范； 四是适用了已经失效的法律规范； 五是适用了法律规范冲突中效力较低的法律规范 （比如说《动物防疫法》和《牲畜屠宰管理条 例》）。

横向越权，指行政机关超越自己的管辖范围，行 使了同级同类的行政机关或者同级不同类行政机 关的职权，甚至行使的其他国家机关的权力。超 越权限，还可表现为超越法律规定的行政自由裁 量权的限度，如某动物卫生监督机构对违反动物 卫生管理秩序的行为有权做出行政处罚，但超出 了法定的可以选择的处罚种类和处罚幅度，则构 成违法。行政执法权原则上应当由行政机关行使， 在某些特殊情况下，也可能由企业、事业单位或 者社会团体等组织来行事，但必须有法定授权或 者行政机关依据法律规定委托给其他组织行使。 不符合法律规定的授权或委托，同样构成违法

三、行政执法的基本原则 （一）合法性原则 1、执法权利应当依法取得 任何行政执法行为都必须基于法律上的授权。没有法 律授权的或者超越法律授权范围的，从法律上讲，都 是不能容忍的。从实际执法情况分析，真正无权执法 的现象不多，大部分是超越权限。“超越权限”具体 表现为纵向越权、横向越权和超越自由裁量权的限度。 纵向越权，是指下级行政机关行使了上级行政机关的 职权，或者上级行政机关行使本应由下级行政机关行 使的职权。当然，在某些特殊情况下，经过必要的程 序，上下级行政机关之间有可能相互替代行政职权， 但必须严格控制，不能随意打破界限。

四、关联案件 在查处一个违法案件时，发现了新的线索，牵 涉出另一个违法行为，成为又一个独立的违法 案件。比如在监督检查中经常遇到这样的情况， 查获贩卖“三无“猪肉的行为，即无检疫刀痕、 无检疫印章、无检疫证明，经深入调查又可追 查出黑屠宰点。再如，在兽医诊疗事故的司法 鉴定中，发现主治兽医无兽医诊疗许可证，诊 疗场所无动物防疫合格证，使用过期兽药等等。


二、举报案件 这类案件来自有正义感的群众和消费者。消费者举报 投诉多集中于疑似病害肉、无证、无章的白条肉、疑 似重大动物疫情、检疫员违法，以及投诉公路检查站 乱收费问题等。当然检疫员违法属于行政法制监督行 为，不属于行政执法行为。 三、移交案件 其他部门在处理违法行为时，发现违法行为属于《动 物防疫法》调查范围，根据法律规定，移送至动物卫 生监督机构处理。例如：2000年，内蒙古遭受严重雪 灾，大批牲畜冻死饿死，不法肉贩铤而走险，到灾区 贩运死牛销售，某市肉贩马某贩运46头死牛和1头死驴 到该市，被该市刑警二中队截获，经他们突审，确认 死牛是以每头100元价格买来的，为一般的经营死牛行 为，并不属于刑事案件，遂移交动物卫生监督机构立 案查处。

例如：2002年10月，某市动物卫生执法人员检查 某肉制品加工时，发现有3000斤猪肉胴体堆放在室 外厕所附近，厂方提供不出检疫证明。每天给张姓 肉贩提供鲜猪肉500斤让其销售，已经月余，仅有 个别几张检疫证明。厂长王某表示要积极配合检查， 立即改正，最后罚款8000元，责令限期改正。又如： 2002年春节过后，某市检查所开始年审《动物防疫 合格证》，在某区查到未办《动物防疫合格证》的 加工厂正在加工羊肉卷，厂区存放4000斤左右羊胴 体，提供不出检疫证明，对其立案调查，结果罚款 10000元，责令按期申请办理《动物防疫合格证》



2、正当考虑 行政执法行为应当建立在正当考虑的基础上，防止不相 关的考虑。所谓不相关考虑，主要有两种情形： 一是考虑了法律以外的因素。如动物卫生监督执法人员 在公路动物防疫监督检查站执勤时发现一辆运输畜产品 的车辆无任何检疫证明，当执法人员按规定准备对无证 运输动物产品的行为进行处罚时，司机出示了某高级领 导机关领导的工作证后，执法人员因此放弃了处罚。这 种考虑行政级别高低因素的行政执法行为是不符合法律 要求的。 二是忽视了法律要求考虑的因素。如某个体贩牛户故意 逃避检疫，构成违反动物防疫管理秩序的行为，事发后， 他主动承认了错误并及时配合检疫监督机构对牛进行了 补检，但检疫监督机构对其逃避检疫的行为未考虑应当 从轻处罚的因素，显然是不适当的。
第三节 动物卫生行政处罚程序应用

动物卫生行政处罚是指动物卫生监督机构对违反动物防疫法 律法规尚未构成犯罪的、应当承担行政法律责任的公民、法 人或者其他组织依法进行的法律制裁。动物卫生监督机构必 须以事实为依据，只有在查明违法事实的前提下，才能作出 行政处罚决定；违法事实不清的，不能给与行政处罚。动物 卫生监督机构在做出行政处罚决定前，必须履行告知义务， 告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知 当事人依法享有的权利，即当事人依法享有的申请行政复议 权和提起行政诉讼权力。动物卫生监督机构在做出行政处罚 决定时，必须充分尊重当事人的陈述权和申辩权，对当事人 提出的理由、事实和证据，应当进行复核；当事人提出的理 由、事实或者证据成立的，应当采纳，不得因当事人申辩而 加重处罚。

3、合乎常理 行政执法行为的内容应当合乎常理，执法方式上应 当体现适当性。执法人员不能凭自己的好恶、一时 之兴，随意改变人们普遍接受的社会准则，应该以 最小的权力限制或者以最小的义务设定来达到执法 目的。如两人同时贩卖未经检疫的猪肉，执法机关 没有“一碗水端平”，前者仅批评教育、补检，后 者先罚款、后补检，引起被处罚者的不满而提起诉 讼，最终被法院以显失公正为由变更了处罚决定。 个别公路检查站不按照国家规定查验规定的检疫证 明，而是索要与其无关的证件，如免疫证、动物防 疫合格证、产地检疫证、运输合同、订货合同等等。


2004年，甘肃省发生违法《动物防疫法》和有关 行政法规的案件297件。其中适用简易程序处罚的 有279件，罚款3.16万元；适用一般程序和听证程 序进行立案查处的有18件，结案17件，罚款5万元， 两项累计罚款8.16万元；行政复议案件2件，维持 2件。从案件类型看，未经检疫和拒绝检疫的案件 187件，占62.96%；拒绝免疫的案件35件，占 11.45%。 今年来，各级动物卫生监督机构深入贯彻《动物防 疫法》，加大了动物卫生监督执法力度，查处了一 批违反动物防疫规定的案件，取得了良好的社会效 益，促进了畜牧业的健康发展。

（二）合理性原则 1、符合行政目的 行政执法主体及其行政执法人员实施行 政执法行为应当符合行政目的，在行使 行政自由裁量权时不应追求法律要求的 行政目的以外的目的，如追逐私利、寻 机泄私愤等不正当的目的，行政执法既 要求符合国家利益和社会公共利益，又 要与具体执法依据的特定的立法意图相 吻合，还要出于善意的动机。
动物卫生监督执法基本知识
金昌市动物卫生监督所 金昌市兽药饲料监察所 张典寿
第一节
行政执法基本常识

行政执法的概念 行政执法是指行政主体行使职权（但行政立法权除 外），对行政管理相对人做出的能够直接或者间接产 生法律效果的行为。其外延包括具体行政行为和除去 立法以外的其他抽象行政行为，但不包括内部行政行 为。


3、违法的行政执法行为无效 按照法制要求，凡是违反法律规范的行政执法行 为在法律上都是无效的。无效的行政执法行为由 行政复议机关或者人民法院予以认定并撤销，而 且该行政行为自始就不发生法律效力。如果该行 为已在事实上造成行政相对人的合法权益损失的， 国家承担赔偿责任，并对主观上故意或者有重大 过失的行政执法人员予以追偿，即在国家赔偿之 后，由行政执法人员承担部分或者全部赔偿费用。


二、行政执法的四个特征 （一）主体的行政性 这一特征表现为行政执法是行政主体做出的行为，从 而使行政同法院、检察院等司法机关的执法活动相区 别，同时也把作为非行政主体的一般社会组织所作的 行为排除在行政执法之外。 （二）对象的社会性 这一特征表现为行政执法是行政主体依法管理社会公 共事务的行为，或者说对行政管理相对人做出外部行 政行为，从而使行政执法同行政主体下发内部文件、 对本机关工作人员给与行政处分以及上下级之间进行 的层级监督等内部行政行为相区别。