2018年政府引导基金行业市场调 研分析报告
Jacky 白 2015.05.26
摘要 政府引导基金作用：一是引导社会资金集聚，形成资本供给效应；二是优化资金配置方向，落实国家产业政策；三 是引导资金投资方向，扶持创新中小企业；四是引导资金区域流向，协调区域经济发展；五是资金可持续循环利用，实现财 政资金杠杆放大效应。
1 探索
2 试点
3 规范化
4 爆发
2014年至今全面发展阶段：随着我国创业投资引导基金的政府引导作用日益增强、
运作模式日趋完善，政府引导基金发展已步入繁荣期。2014年，各个地方政府陆续出台相关政策并成立了 专项基金，掀起了发展政府引导基金的新浪潮。清科数据显示，2014年新设立的政府引导基金为39支， 基金总规模已超过2000亿元。
一是引导社会资金集聚，形成资本供给效应； 二是优化资金配置方向，落实国家产业政策； 三是引导资金投资方向，扶持创新中小企业； 四是引导资金区域流向，协调区域经济发展； 五是资金可持续循环利用，实现财政资金杠杆放大效应。
政府引导基金与纯商业化创投基金有本质不同
首先，政府引导基金作为一种公共资源，是以实现一定的政府行为目标，主要包括扶持中小
投资方向，而且还能够实现财政资金保值微利和杠杆放大效应，加大财政投入保证引导基金资 金供应稳定。
其次，政府应充分利用自身信用与资源优势，吸引央企、大型国企以及保险资金、社保资金
等机构投资者与引导基金合作投入到创业投资领域。此外，引导基金要规范运作，切实做好 “让利于民”，吸引更多民间资本、外资资本等资金进入创投领域，降低其资本风险，盘活民 间资本与引导基金合作的积极性，充分放大引导基金的杠杆效应。
2
资人或公开转让，但原始投资者同等条件下
1.5
具有优先购买权；
1
二是引导基金投资的创业投资企业到期后
0.5
清算退出。
0
过
政府引导基金历经四大发展阶段
渡
页
自1984年我国开始由政府推动创业投资的发展以来，地方政府一直是我国创业投资机构的积
极建设者。1999年8月，为了推动政府科技投入改革，加快高新技术成果转化，上海市政府批准成
的整体策划、打造能力，为企业提升核心竞争力，不断发掘出升值空间。 三，投后管理的能力。设计一个投资方案以后，让企业能够接受，能够平衡，能够发展，从而能够顺利实现退出的交
易结构至关重要；特别是有上市公司背景，能通过产业链上下游并购实现基金退出。 四，退出业绩。有良好的既往退出业绩，在一定程度上代表着私募基金的综合实力和运作水平，经过多年竞争生存下
立了国有独资的上海创业投资有限公司，这是我国政府出资引导创业投资的最早尝试。
1 探索
2 试点
3 规范化
4 爆发

2002-2006年的探索起步阶段：2002年1月，为了吸引和带动社会资本投资于中
关村园区中小科技企业，帮助企业获得创业投资，中关村管委会出资设立了中关村创业投资引导资金，以 跟进投资的方式鼓励创业投资机构投资本园区的高新技术企业。这是我国国内第一只由政府出资设立的具 有“引导”之名的创业投资引导基金。截至2006年底，全国共设立引导基金6只，基金总规模超35亿元。
1 探索
2 试点
3 规范化
4 爆发
2009-2013年的规范化运作阶段：2009年以来，全国各地政府引导基金的设立
继续保持快速发展势头，不仅数量上快速增长，而且新成立引导基金在规模上也迅速扩大。这一期间，国 内资本市场的复苏、中小板的逐步壮大以及2009年中国证监会正式开设创业板，也从宏观上优化了创业投 资的外部环境，同时进一步促进了我国创业投资的全面发展。在2009-2013年之间，全国共设立政府引导 基金150支，基金总规模超过700亿元。
投资具有极为明显的政策性和导向性，限制条件偏多
作为来源于地方政府财政资金的引导基金，资金使用往往带有很强的地方政策性色彩。一般而言，政府引导基金参股的创业投资基金都有 一些条件约束，如地方政府要求与其合作投资的创业投资企业的管理团队在不同地方均设立管理公司，投资范围仅限于本地等，出现“择地不 择优”的现象，不利于吸引和培养优秀的投资管理机构。尤其是三、四级城市，或县级地所设立的政府引导基金，可能因为在当地找不到足够 多的好项目，导致一些优秀的创投企业不敢与政府引导基金合作。长此以往，引导基金资金出现沉淀、闲置现象，资金利用效率低下，政府资 金的引导作用受到严重制约。
运营效率低，市场化水平较低
部分已成立的引导基金是由政府委托给一家国有公司或事业单位，负责引导基金的日常管理。政府在管理引导基金时，依旧沿用传统的国 有资产管理方式，导致投资效率低下或投资受个人主观影响较大，降低了基金的灵活性。市场化的FOFs是私募股权投资行业向专业化细分的产 物，是具有丰富经验的行业精英站在行业资源整合的最高端对行业资源进行资源优化配置的过程，其在基金的筛选、投资组合的分配与风险管 理以及基金的监控等方面具有较高的专业化水平。
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2 试点
3 规范化
4 爆发
2007-2008年的逐步试点阶段：2007年开始，国内创业投资进入高速发展期，
政府引导基金也得到了快速发展。从科技部到地方地级市政府，都开始或筹划设立创业投资引导基金。数 据统计显示，在2007-2008年之间，全国共新成立政府引导基金33支，初始规模超过154亿元。
政府引导基金在发展过程中存在的现象与问题（二）
双方利益诉求存在分歧
创投机构在与政府引导基金的利益诉求分配机制大致分为三种：一是对于完全要求本金安全的政府引导基金，在基金清盘或分红时，优先 给予本金支付或利息支付；二是若政府愿承担部分风险，能参与投资分红，同时VC能在4-6年内按最早的出资额或出资原值加上利息，回购政 府在合资基金的股分；三是若政府愿与创投机构共同承担风险及收益，通常投资机构会留下半数的投资收益。但在政府引导基金的市场化运作 过程中，创投机构与政府双方存在利益诉求的分歧，政府给予财政出资考虑以资本安全为先，而创投机构也追求更高的投资回报，导致“利益 共享，但风险不共担”的局面出现，也会严重影响基金的运作效率。
投资
保障
3
风险补助。即对已投资于初创期中小企业创投公司予以一定补助，增
强创业投资机构抵御风险的能力。
4
投资保障。即创投机构挑选出有潜在投资价值、但有一定风险的初创
期中小企业，此时由引导基金对这些企业先期予以资助，同时，由创
投机构向这些企业提供无偿创业辅导。主要支持科技企业孵化器等
阶段 参股
四大投 资方式
五种管理方式
1、成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构； 2、委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司 负责引导基金的管理运作； 3、委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作； 4、成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自 行管理； 5、委托外部专业管理机构负责引导基金管理。
5委托 专业 机构
政府引导基金对GP的选择：
一般更看重GP整体实力和可持续经营能力，如谈判中的议价能力、项目资源背景实力、资源整合实力、资本运作能力等。
筛选标准： 一，考虑私募基金在业界的“名声”。好的私募基金对被投资企业是一种“背书”，好的LP对GP是一种“背书”，
政府财政引导资金的投入对基金管理团队也是一种“背书”。 二，项目选择能力。一个优秀的基金管理团队，应该有成熟的行业管理经验、敏锐的项目筛选能力，以及选好项目后
第三，由于政府引导基金目的的多元化和政策性，其绩效考评是基于这些目标是否得到有效
实现的综合考评。纯商业化创投基金则以单一的投资收益最大化作为绩效考评指标。
要让政府引导基金要发挥更大作用，缓解VC/PE募资困境问题，还要做好这些工作
首先，要确保资金来源稳定，虽然创投行业本身并不具有公益性质，但引导基金能够引导其
风险 补助
跟进 投资
三类分红机制
第一，不参与分红，只要保 证本金和利息的安全；
第二，可承担风险，参与分 红，在约定几年内给享有回 购权利，回购后政府相当于 不参与分红；
第三，承担风险，参与低比 例分红。
5
4.5
4
两个退出方式
3.5
3
一是引导基金在所投资的创业投资企业存
2.5
续期内将其所持股份有限转让给其他社会投
创新型企业、发展战略新兴产业、推动地区经济发展、增加就业等，它的目的具有多元性和政 策性。纯商业化创投基金的目的则比较单一，即最大化财务收益。
其次，在运作机制方面，政府引导基金一般不直接参与商业运作，而是作为一个特定的出资
者通过参股等形式参与到商业化创投基金中，并利用契约条款保证其多元化和政策性目的在商 业化基金的运作中得到体现。纯商业性创投基金则以商业化运作为其生存和发展的必要机制保 障。
来的成熟创投机构肯定会优于新成立的机构。
政府引导基金在发展过程中存在的现象与问题（一）
相对于VC/PE的市场规模，政府引导基金规模普遍偏小
根据清科集团旗下私募通统计，截止2014年12月31日，中国股权投资市场LP可投资本量约为8850亿美元，而政府引导基金的可投资本量 为175.32亿美元，仅占总投资规模的2.0%。由此可见，我国政府设立的引导基金规模普遍偏小，特别是在一些经济欠发达地区，引导基金的规 模相对更小，无法起到其应有的引导作用。除此之外，目前国内引导基金的主要来源为政府财政出资，仅有一小部分有国家开发银行等政策性 银行参与，募资渠道狭窄，未来有待扩充。
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2006~2014年 政府引导基金设计情况比较
政府引导基金发展相关的历年政策法规一览表
政府引导基金对GP的选择：看重GP整体实力和可持续经营能力
政府引导基金主要作为LP投资创业投资子基金，其合作对象包括大型央企、政策性银行、保险资金、创业投资 机构以及资金管理机构等。政府引导基金对合作筛选，原则上要进行公平、科学的评价和取舍，制定科学的申请条 件和筛选流程。一般来说，收益性、安全性、流动性和政策性等利益诉求，是不同的LP和FOF在选择GP和PE进行资 产配置时的逻辑起点。政府引导基金多数来源于财政资金，往往将安全性排在首要位置，同时其不以营利为目的， 要兼顾政策性需求，对基金的投资行业、区域和投资阶段有限制，因此，政府引导基金选择合作对象时一般遵循 “安全性>政策性诉求>流动性>收益性”的原则。