收稿日期:2009-06-28基金项目:江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目 和谐社会视阈下乡镇政府决策伦理与制度设计研究 阶段性成果(08SJB6300037)作者简介:徐元善(1956-),男,江苏邳州人,院长,教授,硕士生导师,从事公共管理研究;居欣(1985-),女(回族),江苏南京人,行政管理专业硕士研究生,从事当代中国政府与政治研究。
2009年第5期(总第150期)理 论 探 讨T HEO RET ICAL I NV EST IGA T IO N N o 5,2009General No 150公众参与公共政策制定过程的问题及对策研究徐元善1,居 欣2(1.徐州师范大学管理学院,江苏徐州221109;2.南京师范大学公共管理学院,南京210046)摘 要:公共政策的公众价值导向性、政府决策的民主化与科学化、代理人失范行为的预防、国家与社会间的良性互动要求公众有序参与公共政策的制定过程,当前存在着政府与公众缺乏互信、公众参与的意识与技能的不足、参与的渠道不畅通以及参与机制的短缺等影响公众有序参与政策制定的问题,应从转变思想观念、培养参与能力、建立开放的政策制定模式、完善法律法规等入手,优化公众参与公共政策制定的方法。
关键词:公众参与;公共政策;公共性中图分类号:C931 文献标志码:A 文章编号:1000-8594(2009)05-00143-04一、公众参与公共政策制定过程的时代价值(一)增强公共政策的公众价值导向性在一个民主社会,公共政策要获得正当性并为公众所认同和接受必须考虑其!公共性∀,公共性意味着政策的制定在价值取向上不能与公众相差太远。
公众参与为!公共性∀的获得提供了途径。
另一方面,市场经济确立了个人市场机制和社会主义生产关系的结合,使作为社会成员的个人、企业、公共部门和地方不可避免地追求自身的利益[1]。
尽管他们存在相同的利益,但在一些利益上,他们是互相冲突的。
市场经济在给公民带来利益的同时也造成公民之间的利益差距,在满足公民利益追求的愿望的同时,又激发公民更大的利益愿望。
公民在争取自己的利益的过程中,必然要求对与自己利益相关的政策法律的制定和实施进行了解和参与。
利益相关方充分表达其利益诉求,并通过沟通、协商和妥协让步等方式最后达到利益的均衡,使政策能够兼顾各方利益。
公众的参与将公众价值作为公共政策的基本导向,增强了政策在执行阶段的可接受性。
(二)推进决策的民主化与科学化公众参与公共政策过程是公众享有的基本权利,也是民主政治的一个重要标志。
随着我国民主化进程的顺利实施,公众对于其自身主体意识逐渐觉醒,民主意识不断提高,其参政议政的要求也日益强烈。
由于公共政策关系到公众的切身利益,对其制定过程的关注更是与日俱增。
另一方面,决策机关自身知识和能力的有限性无法掌握公众广泛而多样的需求信息,因而其决策过程缺乏合法性和合理性的基础。
在某种意义上,我们甚至可以说,不民主的公共政策,本身就是不科学的。
在过去,由于决策的体制不完善,决策的作出往往仅凭借领导者个人的直觉、经验、知识和情感,实现的很可能是部门官员对其个人利益和权利的追求。
这种传统的决策,过程简单,领导说了算,主观性大,缺乏科学合理的制度安排,决策一旦失误,其影响难以挽回。
20世纪六七十年代我国的!文化大革命∀就是个人决策失误的最大悲剧。
!因此,在公共政策制定的过程中,必须以广大公众的不同利益偏好为基础,以满足其对公共物品和公共服务的特定需求为目标,重视公共问题解决过程中的公共参与。
∀[2](三)限制代理人的失范行为在实行代议制民主的国家,委托人和代理人的关系应该如何处理一直都是一个比较尖锐的问题。
公共选择理论认为,在政治领域中,官僚、政治家、选民都是理性的!经济人∀,他们的目的就是谋求自身143利益的最大化。
因此,在作为权威性的社会价值分配方案的公共政策的制定过程中,公共权力的行使者会以自己的价值判断代替公众的价值选择,从而违背委托人的利益。
代理人的失范行为会因为政府与公众间的信息非对称和对其监督的高昂成本变得更加泛滥。
鲍威尔森曾经说,良好的制度的一个中心作用是在不同社会集团之间建立权势平衡。
而建立公众参与制度正是这样一个有力的平衡工具,能确保人们在交往过程的双方特别是弱势的一方手中拥有制约对方的砝码[3]97。
因此,公共权力如果没有相对人的参与极易造成滥用,公民对公域的积极参与,是实现对公共权力有效制约的基本条件,只有在公众参与下,在公众舆论的监督下,才能更有效地防止公共权力被滥用,从而预防代理人的失范行为。
(四)促进国家与公民社会之间的良性互动恩格斯指出:!这种从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相异化的力量,就是国家。
∀[4]由此便有了政治国家与公民社会的区分,二者的关系也应运而生。
公民理论的基本核心问题是国家与社会的关系问题,政治国家不能代替社会,社会也不能独立于国家,处理好二者的关系需处理好国家对社会的管理和社会对国家的有效控制问题,处理好这个问题才能走向!善治∀。
!善治∀强调国家权力向社会回归,还政于民,使政府与公众之间形成协调合作的伙伴关系,从而最大限度地实现公共利益。
我国近年来倡导的!小政府∀、!大社会∀的政府改革就是这一理论要求的体现。
善治有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同,缺乏公民的积极参与和合作,至多只有善政,而不会有善治[5]。
公众有效参与政策过程是培养其主体意识、参与意识和参与能力的根本途径,是社会主义国家人民当家做主的本质体现和社会制约政治体系的最直接方式。
通过公众参与公共政策的制定过程,使国家与社会、政府与公众之间形成良性互动关系,是适应政府转变职能、实现!治理∀和!善治∀的现实贯彻。
二、公众参与公共政策制定过程的制约因素及原因分析(一)政府与公众间缺乏互信公众参与是民主制度下公民的一项基本权利。
然而,目前有些决策者不相信公众参与影响公共政策的能力。
他们相信自己的智慧超过相信人民群众的集体智慧,相信经验超过相信科学。
他们依靠自己的!长官意志∀或!一言堂∀来进行决策,形成了少数精英垄断政策议程的不合理状况,从而在某种程度上压抑了公众参与的积极性和主动性。
公众参与必须具备相关的公共事务的知识与信息。
有时出自对于自身利益的保护或遭受某些利益集团的压力,决策部门不愿向公众公开有关政策的详细信息,造成公众和政府在政策信息上的不对称,公众因此不能准确地理解政策的价值目标,缺乏对政策的认同感,从而不能对政策的制定或调整发表有影响力的意见和建议,使公众参与的热情和效力大大降低,从而进一步影响政策的执行。
此外,传统中国被称为!熟人社会∀,在这种!潜规则∀下,人们习惯于将个人利益的需求通过建立各种关系网来满足,而且实际情况也是通过私下交易或者非制度化途径解决问题往往更有效率。
这种对!熟人社会∀的依赖也构成公众参与不积极的重要原因之一[3]98。
(二)公众缺乏参与的意识和技能中国自古以来的传统文化是提倡!恪守庶民不预政务∀,这种观念的影响十分深远,在知识信息相对封闭的农村更是如此。
这导致公众普遍不愿意介入政治,认为政事不是平民百姓的本分,那自有政府官员来处理,导致公众参与公共政策制定的意识淡薄,缺乏参与热情。
一般说来,文化较高的公众其参与公共政策的意识更强,行为也更为理性。
正如美国比较政治学创始人阿尔蒙德和美国政治学教授G#鲍威尔指出, !受到良好教育的人具有更多的政治意识∀[6]。
比如广大的知识分子、教学科研机构和党政机关的劳动者等。
而文化素质相对较低的公民,相对来说他们的参与意识比较薄弱,其参与的行为也更非理性,这必然会影响他们对自身合法利益的合理保护。
此外,公众参与行为也在某种程度上受到公众对参与的成本∃收益预期的影响。
公众作为理性的经济人,必然要对参与的成本和收益进行比较和判断。
由于公众参与公共政策制定的过程需要公众广泛地收集信息,提出、讨论需制定的政策方案,这个过程很可能需要耗费参与者大量的时间和金钱,有时甚至要承担一定的风险。
因此,如果公众对参与的成本的预算大于收益,公众就会选择退出或不参与,反之亦然。
同时,由于公共政策效用的共享性,即公共物品和服务的排他性,使一些公众产生!搭便车∀的心理,即自己不主动争取群体利益,但有利益却想分享,让他人承担参与过程的成本和风险,自己坐享其成。
这种公共性的色彩越重,公众!搭便车∀的心理越强,公众参与的热情也越低。
(三)公众参与的渠道不充分在现实生活中,政治体系所提供的公众参与渠道是否充分、参与方式是否多样,直接影响和制约公众的参与行为。
如果参与渠道通畅,参与方式众多,那么参与要克服的障碍也较少,公众参与的广度和深度也就较高。
目前,我国公众参与公共政策制定的正式渠道主要为两种:其一,人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程;其二,党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等等[7]。
前者为主要的参与渠道,但对于普通公民来144说,能够直接参与的机会不多;后者为辅助的参与渠道,但在很大程度上是为了方便党和政府联系群众、克服领导机关和领导者的官僚主义作风而开设的。
此外,公众虽然可以通过各种形式的政治组织如青年团、妇联、工会,各种学会、协会、大众传播媒体等来表达自己的愿望和要求,但在现实生活中,这些团体大多也扮演着党和政府与人民群众之间的!桥梁∀和!纽带∀的角色,有的甚至内化为党和政府的附属机构,而没有发挥其!压力团体∀的作用。
此外,在信息网络化的今天,电子公共参与成为公众参与的一种新途径。
然而调查表明,很多中国政府网站尽管都为公众参与政府的决策提供了一定的方式,但对公众意见的反馈却不尽人意。
只有20%的公众认为在政府网站上所提出的问题能及时得到反馈,36%的公众认为反馈等待的时间太长,而44%的公众认为通过政府网站发表意见没有任何反应[8]。
可见,真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道还需要拓宽,参与的方式还有待完善,才能满足公众的参与要求。
(四)公众参与的机制短缺能否实现公民对公共政策的有效参与,制度是关键。
有效参与并不仅仅是指人民群众对政府决策和政策执行的影响、制约的程度,而是指公民政治参与的条件和途径方面的法律的、制度的和程序的保障是否充分[9]。
法律所规定的公民的民主权利的充分行使,必须有可操作性的程序支持。
一方面强调公众参与到政策制定过程中来,另一方面却面临着公众参与机制短缺的尴尬,其结果最明显的表现就是形式上的参与而非实质上的参与。
公众参与有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性,但不可否认的是,公众参与同样也可能影响到政府组织效益与效率的达成[10],使政府无法在决策的过程中一手包办和说了算。
伴随着参与机制的短缺,也就产生了符号化的参与。
如一些地方创立了公众参与的具体形式:现场办公、市长接待日、市长热线、市长信箱等,但往往由于没有制度化、规范化,这些好的形式往往变成!走过场∀或!一阵风∀,无法收到良好的效果。