第11卷第2期（总第80期）Vol.11No.2General No.80新疆石油教育学院学报JOURNAL OF PETROLEUM EDUCATIONAL INSTITUTE OF XINJIANG 2010年第2期NO.22010当代中国公共政策制定过程的研究综述洪园（云南大学，昆明650091）作者简介：洪园（1983—），女，广西南宁人，云南大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。
摘要：公共政策制定过程是政府运用其所掌握的政治权力，以公共利益为导向，对全社会价值进行权威性分配的过程。
我国理论界从不同的学科视野和角度对当代中国公共政策制定做了大量有益的理论研究和实践探索。
本文就当代中国公共政策制定过程的现状、问题以及对策研究进行综合论述。
关键词：公共政策；制定；研究综述中图分类号：F406.17文献标识码：A 党的十一届三中全会后，为适应改革开放的新形势，重新认识和科学总结过去重大决策的严重失误，克服决策体制的弊端、决策过程的无序性以及决策手段的落后性，公共政策制定的科学化与民主化成为现代化建设的迫切要求。
所谓公共政策是指公共权威机关经由政治过程所指定和选择的为解决公共问题达成公共目标，以实现公共利益的方案、规范和指南。
公共政策制定是公共政策过程的核心。
政府作为公共权力的委托执行者，应从确保公共利益的基本点出发来制定公共政策，加强和完善公众决策参与机制，保证公共政策制定过程更加明晰化、规范化和制度化。
一、当代中国公共政策过程的现状研究我国理论界从不同的学科视野和角度对当代中国公共政策制定做了有益的理论研究和实践探索，但可以发现，理论界对于公共政策制定过程的研究成果还不算很丰富。
公共政策制定作为公共政策过程的首要阶段，对整个政策过程有着很大的影响，一项政策制定的正确与否往往是其实施成败的前提。
许多学者认为，当代中国公民要求参与决策的意识逐渐增强，我国的公共政策体制已经向现代化的政策体制逐步迈近，譬如参与的形式逐步多样化、逐步推行政务公开等等得到了实现，但现代化的政策决策体制并未最终确立起来，其发展过程中还存在许多的不足。
经笔者梳理，就当代中国公共政策制定过程的现状研究作如下综述：对于公众参与程度的研究，何祖洪认为，随着我国社会主义市场经济体制的完善和民主法制建设的推进，公众作为公共政策制定主体的重要组成部分，其参与的意识和要求也随之增强。
在这种背景下，进一步明确公众参与的意义，并针对存在的问题，引导公众有序参与公共政策的制定，推进政策民主化、科学化，提高决策水平，已成为现代政府迫切需要解决的问题。
王小玉，高沛煊，刘兰兰认为，近年来，科技不断进步使传播手段日益现代化，促进了法律知识的普及，公民的民主观念明显增强，参政自觉性不断提高，为公民参与公共政策制定提供了有利的内部条件。
关于参与方式的研究，谭颖、颜世磊指出，目前我国公民进入政策系统的方式大致有参与选举活动、听证会、信访、社会组织活动、政党活动以及利用网络、媒体等中介工具表达意见，通过这些制度性参与和非制度性参与等形式，公民为公共政策的制定提供了有价值的信息，降低了决策风险，有利促进决策的科学化和民主化。
但是，我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。
”梁巨龙叙述道，我国公众参与公共政策制定过程的正式渠道有两个：其一，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程；其二，党和政府开设的来信来访、各种不定期的座谈会等等。
周丽君、张凤军认为，总的说来，目前我国政策制定过程呈现一种“内输入”的特点。
改革开放以来，在依法治国方略的指引下，我国公众参与公共政策制定过程的方式有了明显的变化，变化主要表现为由政治运动式参与向分配性、利益性参与发展，由单一的官方参与渠道向多样化民间参与渠道发展，由被动参与向主动参与发展。
实践中表现为水电涨价听证会、公共部门绩效管理评定中的问卷调查等等，在一定程度上吸收了公众参与。
中国特色的公众参与正步入健康有序的轨道。
然而，我国现阶段的公众参与在其发展过程中还存在许多的不足。
二、当代中国公共政策过程的问题研究以人为本、社会公正、和谐稳定等都是公共政策的价值目标，然而，当代中国公共政策实践过程中，还存在偏离公共政策价值目标的现象。
当前我国在公共政策制定过程还存在着许多亟待解决的问题。
贾金臻指出，公共政策制定过程中存在的问题主要有，一是公共决策信息失真，偏离公共原则；二是违反程序导致决策失误，损害公共利益。
我国的行政体系普遍存在着权力过大、闭门决策的问题。
没有监督和制约，没有听证和预审，在决策制定过程中违反国家法律、法规、规章，超越权限决策，是无法保证公共利益的。
三是公共政策价值取向偏颇，违背公正原则。
一些垄断性行业，比如民用航空和电信业出台违背市场规律的垄断性政策谋取部门私利，还有一些地方政府以保护主义为价值取向，制定出一些损害公共利益的公共政策，这些都是公共政策价值取向偏颇，违背公正原则的客观体现。
谭颖、颜世磊分析了我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。
其一，政府和公民对公民参与的认识存在误区。
政府在促进公民参与的主动性不强，公民参与的热情和积极性调动不起来，甚至造成了公民心理上的政治冷漠和对政府的不信任。
其二，公民组织发育不成熟。
部分公民组织管理欠佳、自律性差、监督机制不健全，特别是利益表达组织化不足，公民对民间组织的认同度低，影响了公民通过民间组织参与政策过程的积极性。
其三，制度化缺失。
我国公共政策的制定是由政府精英代替人民进行利益的整合与表达，尽管很多地方政府和部门都鼓励公民参与公共政策的制定，但这都是以非制度化的形式出现的，并没有法律上的制度保障。
罗琳娜指出，目前我国公共政策制定存在的问题主要表现在以下几个方面：一方面公共政策系统及机构方面存在缺陷。
如党政政策的权力职责划分不甚明确，人民代表大会及政府的政策潜力尚未充分发挥；各级各类的党政部门间的协调合作有待加强；民间的政策研究组织不仅数量少且功能不全；地方某些部门仅仅将政策研究组织作为一种摆设，根本不能发挥作用。
二方面公共政策研究系统的软件条件落后。
人员分配不合理，合理，此外，国家对于政策研究人员不够重视也直接造成了一些优秀人才的流失。
三方面公共政策的逆境研究分析不够。
我国在公共政策的逆境研究中也同样遇到问题，汶川地震是对我国公共政策在逆境下的执行的一个很好的考验，虽然尽可能地挽回了灾区人们的生命，但其中仍旧存在一些问题值得公共政策学者研究探讨。
梁巨龙将公民政策参与的困境分为：一、主体性困境，表现为公民缺乏参与意识。
二、渠道性困境。
目前，我国公众参与公共政策制定过程的正式渠道有两个：其一，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程；其二，党和政府开设的来·4·当代中国公共政策制定过程的研究综述第2期信来访、各种不定期的座谈会等等。
第一种渠道具有周期性和不完备性，公民不能确保人大代表切实代表选民的利益需求，且缺乏对人大代表的制约和监督。
第二种渠道有助于公民表达自身的利益需求，但缺乏相应的强制力，使公民的利益表达流于形式。
三、信息性困境。
具体为政策信息缺乏导致公民政策参与的缺失和政策信息的真实性无法保障。
四、组织性困境。
很多利益代表组织实际上具有官方或半官方的特性，不能充分代表民意，造成了公民在政策参与中陷入多重困境。
三、当代中国公共政策过程的对策研究关于解决公共政策制定过程问题，理论界多从加大行政主体公共意识的培养、完善公民参与决策的制度和机制，通畅利益表达渠道、增强公民意识和能力，营造和谐参与氛围等方面提出对策。
顾兴华认为，解决我国公共政策制定失败问题的对策具体可从以下几个方面着手：一是保证公共政策制定的科学化。
强化公共决策信息系统，提高决策信息的完备程度，尽量减少政策本身的缺陷；遵循科学的决策程序，实现决策过程的程序化；加强对政策制定主体的监控；还要加强对政策制定过程的监控。
二是实现公共政策制定的民主化。
政策制定要强调公民参与，一些政策研究、咨询组织的作用，进一步保证决策的正确性，要充分发挥舆论的宣传和导向作用，进一步加强人民群众对政策制定过程的监督。
三是规范决策程序，加强法制建设，用法律手段来规范、约束决策行为。
四是提高政策制定主体的素质。
具体可以采取以下两项措施：一是深化人事制度改革，确保具有高素质的人才进入公共政策制定系统并不断更新。
二是健全在职培训和研修制度，促使政策制定者在任职期间不断学习和提高。
谭颖、颜世磊指出，促进公民参主要依靠政府的力量，而政府的作用要体现在制度完善方面以及提供各种技术支持，用制度构造一个民主参与的氛围，用技术方法实现参与，实现四个“要”。
一要完善人民代表大会制度是实现公民参与公共政策制定的根本途径。
应逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，覆盖各个阶层和各个领域，增加农民、农民工等弱势群体代表人数，还应提高人大代表的直选层次和采取人大代表自由竞争的方式；二要完善听证制度是实现公民参与公共政策制定的技术性保障。
扩大行政听证的适用范围，建立健全行政听证主持人制度，增强听证参与者遴选的有效广泛代表性，鼓励公民参与，调动积极性，使听证制度不流于形式。
三要培育成熟的公民社会。
政府应切实帮助各种社会组织的健康发展，抓紧修改完善相关法律政策，改善公民组织成长的制度环境。
公民组织本身要注重提高素质，增强法律意识、民主意识和公共意识。
四要现公民参与公共政策制定要充分发挥网络媒体的作用。
我国政府要通过法规促进各级政府和部门尽快的推行电子政务，要善于利用网络和其他手段的结合，如网上调查与实地调查的结合、网上咨询和听证会的结合等等。
何祖洪认为在公共政策制定中推进公众参与上，也应该从培育公众的民主法治意识，提高参政议政能力、信息公开，扩大公众的知情权、加强公众参与的制度化、程序化建设、为公众参与创造良好的社会环境、重视并发挥非政府组织在公众参与公共政策制定中的作用等方面着手努力。
与其他学者不同的是，作者还提出，要建立公众参与的资金保障体系。
公众不是全能专家，因此需要请专家来做政府与公众沟通的桥梁。
公众参与政策制定过程中所产生的费用和相关的专家咨询费也需要政府来开支，因而建立公众的资金保障体系，是实现公众参与公共政策制定的不可缺少的条件。
有一些学者，如王丽忠、刘振宇提出公共政策制定的路径中，依托“赛博”模式，建立电子政府应当予以推广和实践。
“赛博”模式是一种利用网络的信息交流方式，使包括各个领域的专家在内的志同道合的人们以会员的身份不断交流自己掌握的信息，广泛征求别人的意见，并通过咨询随时获取必要的信息。
同时政府也可通过“赛博”模式提出政策方案，且创造向民众做必要的解释和说明的机会。
人民群众参与公共政策制定的方式和程序还有多种多样。
除立法机关代表制度外，民意调查制度、信息公开制度（包括允许公众旁听会议制度，议会辩论日志出版制度，议会活动全程实况转播制度，议会网站制度等）、听证会制度，院外游说制度，协商谈判制度，公民请愿和公民投票制度都是实现公共政策制定的民主化与科学化的基本制度，以上的制度方式已经在国外一些国家公共政策的制定过程中进行了实践并证明了其合理性，我国可以根据国情和当地实际对其进行借鉴和运用。