空间分区和政策 独立
综合性
国民经济和社会 发展规划和上层
次规划 功能结构、用地 布局、建设时序
安排
独立
本级人大
发展速度和指标 体系 -
本级政府
功能分区和生态 保护 -
上级政府
性质、规模和建 设布局
《城乡规划法》
土地利用总体 规划
国土资源部门
空间专项规划
专项性
国民经济和社会 发展规划上层次 土地利用规划 耕地保护范围、 用地总量及年度
专项规划： 生态环境保护规划 综合交通发展规划 产业发展规划 旅游发展规划 海洋功能区划
二、国家省市县规划层级和体系
国 国民经济和社会 全国主体功能区 全国城镇体系规
家
发展规划纲要
规划
划
级
区域空间发展规划
省
市 级
省级国民经济和社 省级主体功能区 省级城镇体系规
会发展规划纲要
规划
划
区域空间发展规划
区域空间规划
全国土地利用总 体规划纲要
省级土地利用总 体规划
全国生态、交通、 海洋等空间规划
省级生态、交通、 海洋、产业等规
划
地
地市土地利用总 地市生态、交通、
市
国民经济和社会发展规划
地市城市总体规划
体规划
海洋、产业等规
级
划
县
市
国民经济和社会发展规划
级
发改部门
城市总体规划 建设部门
县区土地利用总 体规划
法律保障
《中华人民共和国城乡规划法》
二、空间规划的内容和特点
3.城乡总体规划
内容框架
在区域规划和合理组织区城城镇
规 划
层
次
体系基础上，按城市自身建设条
规划纲要
件和现状特点，合理制定城市经
济和社会发展目标，确定城市的
成
发展性质、规模和建设标准，安 果 内 容
排城市用地的功能分区和各项建
设的总体布局，布置城市道路和
主体功能区规划立足于长远目标制定空间开发战略格局 城乡规划更多的是围绕城镇化目标制定发展战略 土地利用从保护耕地的角度出发制定发展战略
三、各类规划的交叉点和矛盾
5、建设用地规模不等
国民经济与社会发展规划有城镇化目标，但不涉及用地规模 主体功能区规划根据土地利用总体规划提出国土开发强度控 制要求 城乡规划提出城镇化水平和用地规模规划 土地利用规划根据上层次规划制定建设用地规模
现场踏勘 上轮规划实施评估
基础资料收集 前期研究
各职能部门座谈 问卷调查
规划背景 分析
区位 分析
生态要素 分析
经济人口 分析
用地条件 分析
相关规划 分析
定位分析 地域环境分析
规划目标和原则 城市性质、职能 人口及用地规模
产业发展分析 资源条件分析
空间方案比较
规划纲要 规划成果
纲要评审 成果评审
二、空间规划的内容和特点
我国规划体系现状与多规融合
张虹鸥 研究员
广州地理研究所 2014年12月
目录
一、国家省市县规划层级和体系 二、空间规划的内容和特点 三、各类规划的交叉点和矛盾 四、“多规合一”的内涵和趋势
二、国家省市县规划层级和体系
综合性规划： 国民经济和社会发展规划 主体功能区规划 城乡总体规划 土地利用总体规划
3.城乡总体规划
存在的主要问题
内容庞大，编制和 空间布局专家判断
审批的时间漫长
多，定量分析少
偏重物质空间形态 遵从政府要求，推 规划，内涵考虑少 动城市快速扩张
二、空间规划的内容和特点
4.土地利用总体规划
目的和任务
依据区域社会经济发展和土地 的自然历史特性在时空上进行 土地资源分配和合理组织土地 利用的综合技术经济措施。
编制组织和审批
由国家和省级发展与改革部门组织编 制、实施和管理；并报请同级政府批 准实施。
法律保障
暂无
二、空间规划的内容和特点
2.主体功能区规划
内容框架
规划背景、指导思想、 主要目标和战略格局、 主体功能区划和分区指 引、区域政策和绩效考 核、规划实施等5篇，还 包括广东省禁止开发区 域名录、附图和地级以 上市规划指引。
开发强度控制指标 用地兼容性
交通出入口方位、 建筑后退红线距离
道路的红线、断面、 控制点坐标和标高
工程管线的走向、 管径和工程设施的 用地界线。 地块管理细则
现状图 规划总平面
各项专业规 划图 竖向规划图
反映规划设 计意图的透 视图
编制体系及内容
二、空间规划的内容和特点
3.城乡总体规划
技术方法
遵循《城市规划编制办法》 的要求，并结合不同城市 实际有所侧重和改进。
三、各类规划的交叉点和矛盾
相同的空间，不同规划中，土地利用属性不同。
现状已建，土规非建设（清退用地） ：296.9km2，12%
目录
一、国家省市县规划层级和体系 二、空间规划的内容和特点 三、各类规划的交叉点和矛盾 四、“多规合一”的内涵和趋势
四、“多规合一”的内涵和趋势
多个规划 一个规划
三、各类规划的交叉点和矛盾
1、规划内容体系要求各有侧重，但又交叉
不同规划所要求的内容类似，但又有差异，造成对相同规划内容的 不同规划重点不同。
2、规划时间及期限存在差异
各规划的时间和最终期限往往并不一致，相关规划之间协调和融合较 为困难。
三、各类规划的交叉点和矛盾
3、功能区划分和用地分类标准不同
10年
监督机构 本级人大
监 实施评估
督
年度政府工作报 告
监测手段 统计数据
上级和本级政府
报告、监测、卫
星
上级政府、本级 国务院、上级政
人大
府
规划修编
执法监察
报告、检查
卫星、遥感
目录
一、国家省市县规划层级和体系 二、空间规划的内容和特点 三、各类规划的交叉点和矛盾 四、“多规合一”的内涵和趋势
三、各类规划的交叉点和矛盾
允许建设 区、有条 件建设区、 限制建设 区、禁止 建设区
耕地、园地、林 地、牧草地、其 他农用地、城镇 用地、农村居民 点用地、其他独 立建设用地、采 矿用地、交通水 利用地、其他建
设用地
三、各类规划的交叉点和矛盾
4、地区发展战略不一致
国民经济与社会发展规划针对五年的发展制定指导思想 和发展目标
城乡规划的建设用地规划通常大于土地利用总体规划给出的规模。
三、各类规划的交叉点和矛盾
6、用地布局，特别是建设用地布局错位
国民经济与社会发展规划和主体功能区规划均不涉及用 地布局
城乡规划注重用地规模、功能组织、空间形态的合理性 和协调性
土地利用规划注重规模的控制和耕地的保护
城市规划和土地利用规划的地块用地性质和边界上都容易发生 矛盾。
空间规划是对国土空间利用的最重要的规划体系，但目前 规划体系缺乏统筹，分头推进，难以协调，尚没有形成科学系 统的规划协调与整合的平台和机制。
现有的空间规划体系，存在行政体制、内容体系、分类标 准、法律保障、审批程序等不协调之处，各个规划内容都在不 断扩展和综合，重叠和交叉的内容越来越多，使规划之间产生 冲突，阻碍了国土空间的科学合理高效可持续发展。
编制组织和审批
各级人民政府组织，成立国民经济和 社会发展规划编制小组，发展和改革 部门与其他部门配合。各级党委、政 府审定，市县级人民代表大会通过决 议，并批准实施。
法律保障
《中华人民共和国城乡规划法》
二、空间规划的内容和特点
1. 经济和社会发展规划
发展现状 取得成绩
主要经验 存在问题
有利条件 不利因素
保障措施
重点建设项目汇总
内容框架
二、空间规划的内容和特点
1. 经济和社会发展规划
存在的主要问题
法律地位不 内容偏重于 各级规划关
确定
经济建设
系未厘清
前期研究不 空间约束不 实施机制不
够深入
具体
完备
二、空间规划的内容和特点
2.主体功能区规划
目的和任务
将国土空间划分为优化开发、重 点开发、限制开发和禁止开发四 类，确定主体功能定位，明确开 发方向，控制开发强度，规范开 发秩序，完善开发政策。
县市生态、交通、 海洋、产业等规
划
国土部门
其他部门
目录
一、国家省市县规划层级和体系 二、空间规划的内容和特点 三、各类规划的交叉点和矛盾 四、“多规合一”的内涵和趋势
二、空间规划的内容和特点
1. 经济和社会发展规划
目的和任务
阐明战略意图，明确政府工作重 点，引导市场主体行为，是未来 五年经济社会发展的宏伟蓝图， 是人民共同的行动纲领，是政府 履行经济调节、市场监管、社会 管理和公共服务职责的重要依据。
论证发展条件；
拟定城市经济社会 发展目标
论证城市在区域中 的战略地位
原则确定市域城镇 布局
论证并原则确定城 市性质、规模、总 体布局和发展方向
交通运输系统，选定规划定额指
标，制定规划实施步骤和措施。
城乡规划
总体规划 分区规划
详细规划
控制性详 细规划
修建性详 细规划
人口及用地规模 用地布局 交通运输和道路规划 市政设施规划 环保、环卫设施规划 河湖水系和绿化系统 防灾规划 旧城改造 规划实施措施 近期建设规划
四、“多规合一”的内涵和趋势
1、如何理解“多规合一”和“一个地区一 本规划、一张蓝图”？
“多规合一”在现阶段并不是将所有的空间规划合并为一个 规划，用一个规划取代所有的规划，而是通过统一发展理念， 科学合理划分不同规划所承担的功能，明确各规划内容之间 的层次，实现发展战略、发展空间、用地布局、技术标准等 协调和融合，避免出现分歧和差异。