关于城市控制性详细规划创新的探讨
【摘要】文章从技术层面、编制层面及法制层面分析了以往控规存在的问题，提出创新思路，通过对三位一体控制模式的探讨，试图解决以往控规存在的主要问题；仅供大家参考。

【关健词】城市控制性详细规划；存在问题；创新思路；三位一体控规模式
控制性详细规划（以下简称“控规”）由最初的注重形体设计发展到注重指标控制，又发展到强制性和引导性相结合的控规体系，历时二十多年，控规在城市规划与建设中发挥了重要作用。

随着建设方式与投资渠道的不断多元化及市场瞬息万变，以往控规面临的问题日益突出。

1 以往控规存在的问题
以往控规存在的主要问题表现在技术、编制和法制三个层面。

1.1 技术层面
土地分类单一。

控规土地分类按照国家标准过于单一简单化处理，在规划许可上模棱两可、在规划管理上难以控制，不能满足实际需要。

灵活性差。

“一堆指标”控制“一个地块”；控制过死，灵活性差。

相当部分规划内容因不符合市场需求而被反复调整。

分析研究不足。

大量土地批租的事实表明以往控规分析研究不足，不能有效控制城市土地开发，无法实现社会、经济、生态三大效益最佳结合。

控规层面城市设计手段薄弱，不能有效指导城市空间形态布局建
设。

1.2 编制层面
控规的成果很大一部分反映在指标体系上，目前的控制指标的制定缺乏深入的分析与研究，妥协于市场选择的无序性和随意性，造成规划管理混乱。

控规的用地规模过大或过小，都影响规划的深度。

用地过小，控规中只能就事论事，难以考虑空间构成、城市景观等因素，用地过大，许多问题涉及面太多，又不能很好解决。

控规的意图、内容只有通过合适的表达方式才能被规划管理人员正确理解、充分理解，控制功能才能发挥最佳的作用。

1.3 法制层面
《城乡规划法》把控规确定为核心制度。

划拨土地、出让土地必须依据控规给规划条件，同时规定复杂严格的控规修改程序，与以往控规高调整率相矛盾。

上述原因造成以往控规的两难窘境，形同鸡肋。

要解决上述问题就要通过控规创新。

2 创新思路
控规创新思路：以“非确定性”规划思想为指导，以追求最佳的城市规划与管理实效为目标。

创新的控规实行控制单元和地块详细控制两层控制。

在控制单元层面运用“分区平衡方法”对控制单元进行总量控制，运用“二元控制方法”控制城市规划布局建设；在地块详细控制层面划定“六线”、标明禁止开口路段与主要出入口、确定各项控制指标，并对用地性质兼容与土地开发强度进行弹
性控制。

引入“区域分析法”从指导思想上和规划理念上保证控规准确的方向，并通过科学细致地分析研究控规内容，使各项规划要素有切合实际的依据和科学定位，以便制定当地的控规通则，作为控制单元图则与地块详细控制图则编制的主要技术依据。

这样形成通则、控制单元图则和地块详细控制图则三位一体控制模式。

3 三位一体控规模式
实行三位一体控制模式，试图解决以往控规存在的主要问题。

3.1 通则
通则兼顾功能分区的差异性，研究地方城市的特殊性，进而达到分区施控和管理精致化的目的。

通则可以满足公共政策公平、公开的要求。

通则每年动态调整一次，实现公共政策动态维护。

通过科学细致地分析研究控规内容，使各项规划要素有切合实际的依据和科学定位，以便制定当地的控规通则，作为控制单元图则与地块详细控制图则编制的主要技术依据。

3.1.1 现状条件评价
控规现状条件评价以城市总体规划中划分的规划控制单元为控规现状条件分区评价的基本单元，主要对场地条件、建筑质量、建设条件进行评价。

根据场地条件评价结果确定评价基本单元内适宜建设用地、较适宜建设用地、不适宜建设用地、禁止建设用地；根据建筑质量与建设条件评价结果确定一类建筑、二类建筑、三类建筑，确定规划在建用地面积，保留用地面积，拆除用地面积等。

3.1.2 主要分析研究内容
运用“区域分析法”从指导思想上和规划理念上保证控规准确的方向，对本层次规划作深入分析，使各项规划要素有切合实际的依据和科学定位。

控规主要分析研究内容包括：重点地区的识别、城市形态（密度）分区、最小开发地块（住宅）、划分控制单元及其他研究内容等。

通过重点地区的识别确定中心区、战略性“新空间”等重点地区；城市形态分区的影响因素主要有现状建设强度、地形、规划布局、视线通廊、基准地价、机场净空等多种因素；住宅最小开发地块是通过对以往住宅开发情况分析，结合未来住宅最小开发地块的变化趋势分析论证确定住宅最小开发地块面积；控制单元划分考虑用地功能与结构的划分以及对经济区进行划分，结合各分区发展定位与空间结构内容，划分控制单元。

3.1.3 通则成果
控规通则具体成果内容略，提供控规通则目录仅供参考。

3.2 控制单元图则
控制单元图则面向规划管理，重点是控制涉及公共利益的强制性内容；适用对象是中心城区全覆盖地区；控规的全覆盖是管理单元图则控制的全覆盖。

3.2.1 引入“分区平衡法”确定总体控制内容
城市的组织运作是以街坊为基本单元的，以往控规是以地块为基本单元的。

在特定地区内，在用地主导性质、建设总量确定的情况
下，是不必要强行固定具体地块的建设性质与建设强度的。

引入“分区平衡法”对控制单元的主导性质用地总量、辅助性质用地总量以及相应建筑总量进行控制（即总体控制内容）。

这样既能有效地满足规划目标的实现，又能满足实际建设中的灵活性要求。

3.2.2 运用“二元控制方法”控制城市规划布局建设
城市的控制要素覆盖面很广，而且不同城市、不同地段、不同的开发形式所需要控制的要素也不尽相同，必须明确需要控制的要素。

不同要素在控制上要有层次性，运用“二元控制方法”控制城市规划布局建设，实行规划强制性内容和引导性内容二元控制。

控制单元图则确定“刚性”控制的强制性内容，即政府主导的公益性设施。

强制性内容包括道路红线（主、次干路）、绿线和蓝线，以及公益性的交通设施、市政基础设施和社区配套设施，必须严格落实，涉及规划强制性内容调整的，必须经市规委会审批同意。

控制单元图则确定的规划方案示意、建设强度指引、城市设计指引、规划弹性指引等控制内容均为引导性内容，以便提供较大的弹性。

对有特殊功能和景观要求的图则单元，通过禁止性质的规定保证其建设的唯一性。

这样规划管理过程中就能做到有收有放，有松有紧；开发过程中既能保持良好的空间尺度，又能避免城市空间形态过于单一。

3.2.3 控制单元图则成果
控制单元图则成果内容主要包括：总体控制内容、规划强制性内
容、规划方案示意、建设强度指引、城市设计指引、规划弹性指引等六项内容，具体详见下图1。

3.3 地块详细控制图则
地块详细图则面向项目开发，重点是适应市场开发的灵活性和不确定性；适用对象是有较明确投资意向的近期重点开发地区（地段）。

3.3.1 地块详细控制图则成果
地块详细图则在规划控制单元刚性和弹性规定的基础上，结合土地经济性评价和实施的具体要求，划定“六线”、标明禁止开口路段与主要出入口、确定各项控制指标，并对用地性质兼容与土地开发强度进行弹性控制。

具体控制内容参见下图2。

3.3.2 土地使用性质兼容控制
地块详细图则规定的土地使用性质有其兼容性，使规划具有较强的应变性和可行性。

建议针对每一块用地，详细规定其兼容条件。

确实具有修改调整需求的必须按控规修改程序修改。

为了不改变整个地块的功能目标，兼容用地的各部分控制比例范围为不超过原用地的40％。

这样就能较好地保证地块整体目标的实现。

土地使用性质兼容控制可参考下表。

3.3.3 土地开发强度弹性控制
为避免盲目提高开发强度，造成环境压力以及设施供应的不足，以保证居民基本的生活质量。

根据市场优化配置原则，可以采取基
准容积率和浮动容积率来明确开发的弹性区间。

基准容积率作为地块的基本控制标准，是保证开发建设有序进行的基本保证，可以作为土地出让的基本条件。

在用地的市场开发过程中，规划预定的开发强度经常得不到保证。

其中主要是房地产开发项目，集中体现在住宅、商业、办公和酒店的开发当中。

有必要对这几类用地性质的开发强度做浮动容积率规定。

浮动容积率指的是地块强度在基准容积率基础上允许适当浮动，浮动最高极限为最高设定值，任何情况下不得突破。

根据利益均衡化原则，建议增加容积率应按梯度地价收取土地高额使用费。

下面以居住地块为例制定容积率控制表，具体内容参见下表。

4 结语
本文仅对解决以往控规存在的主要问题，总结了些创新方法，以求变“终极蓝图”为“动态规划”“过程规划”，满足《城乡规划法》关于控规的新要求。

期待大家给予斧正。

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