第12章行政规范性文件
一、概念题
行政规范性文件
答：行政规范性文件是国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的文件。

行政规范性文件的特征：①行政规范性文件是一种特殊文件，而不是行政立法。

②行政规范性文件不是一般文件，而是一种具有普遍约束力的文件。

③行政规范性文件是行政机关为执行法律、法规、规章，对社会进行管理而实施的一种抽象行政行为。

④行政规范性文件是行政机关发布的用以对社会进行管理，规范公民、法人和其他组织行为的文件。

行政规范性文件的类型：①享有行政立法权的行政机关发布的行政规范性文件。

②不享有行政立法权的国务院工作部门发布的行政规范性文件。

③不享有行政立法权的地方人民政府发布的行政规范性文件。

二、论述题
试论我国行政规范性文件（其他规范性文件）的性质和法律地位。

（南开大学2010年研）
答：行政规范性文件是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称，俗称“红头文件”。

它在法律文件中以行政措施”、“决定”、“命令”，甚至以“报告”、“纪要”、“答复”、“意见”、“通知”、“解释”、“说明”和“函”等形式发布。

（1）行政规范性文件的性质
行政规范性文件从性质上来说是一种抽象行政行为的结果，是一种对不特定多数人具有约束力的行为规范的载体或形式，理由是：
①行政规范文件一般是行政机关根据法定职权制定的，因而符合行政行为的职权要件；
②行政规范性文件是针对不特定的人或事作出的规定；
③行政规范性文件具有普遍约束力和反复适用性。

综上可知，行政规范性文件是一种抽象行政行为的结果。

（2）行政规范性文件的法律地位
①行政规范性文件是行政机关和其他行使公权力的组织作出具体行政行为的依据，其法律地位低于法律、法规和规章。

由于法律、法规和规章的有限性和行政、社会事务的复杂性，难免会出现法律、法规和规章没有加以规定和调整的漏洞。

此外社会和行政事务的发展变化也会使上述行政立法的规范性文件发生滞后性。

行政机关为了实施行政管理必须依照除法律、法规和规章以外的行政规范性文件作出决定，但不得适用与法律、法规和规章相抵触的行政规范性文件。

②在行政诉讼裁判中可以被引用
根据《行政诉讼法》的规定，规章以下的行政规范性文件既不是具体行政行为合法性审查的“依据”，也不是合法性审查的“参照”，在法律适用上没有一席之地，可以不加以考虑。

但由于我国行政管理的法制化建设还处于初级阶段，在相当长的一段时期内，在国家行政管理活动中，规章以下的行政规范性文件将继续发挥重要的作用。

《行政诉讼法司法解释》的第六十二条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。

”可见，我国已在立法和司法实践上承认了其他规范性文件在行政诉讼案件中得以适用的法律地位。

与规章的适用一样，法院在行政诉讼中适用其他规范性文件，以对其他规范性文件的合法性判断为前提，合法有效的其他
规范性文件可以予以适用，违法无效的其他规范性文件不予适用。

③在行政复议中可以被提起附带性审查
《行政复议法》中规定行政相对人认为具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：a．国务院部门的规定。

b．县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定。

根据宪法和法律的规定，“县级以上地方各级人民政府及其工作部门”是指省级人民政府及其职能部门、省辖市人民政府及其职能部门以及县级人民政府（应包括市辖区、县级市）及其职能部门。

上述各级人民政府及其职能部门制定和发布的行政规定都属于行政复议的范围。

c．乡、镇人民政府的规定。

乡、镇人民政府是我国的基层人民政府，根据宪法和地方人民政府组织法的规定，乡、镇人民政府为了执行本级人大的决议或者上级人民政府的决定、命令，可以在其职权范围内制定和发布行政规定。