任。尽管概念还不统一，国家公园这 4 个字已 有传承价值）、资源多样、功能多样且已被纳
经成为保护领域全球认知度最高的词语，在 入管理体系的保护地（这就明显区别于产功能保
窥这个词在中国的影响力变化（图 1）：这个 护地）；包括了文化遗产地（即以文化遗产
一是价值较高的保护区域（包括水域）；二 然保护领域的专家习惯限定为各类型的自然
是需要兼顾保护与利用，要为公众提供多种 保护地（排斥了文化遗产地）。（2）文化和
服务，全面体现公益性，不能全域封闭管理； 自然遗产地是国际通用概念，强调价值评判，
三是中央政府对其保护与利用要承担重要责 其与保护地存在两点区别：专指价值较高（具
胜区管理局）
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●
●
野鸭湖国家湿地公园（北京延庆县野鸭湖
保护区管理处）
尚湖国家城市湿地公园（常熟市风景园林
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和旅游管理局资源管理科（挂“市虞山风
景区建设管理委员会办公室”牌子））
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河南小浪底水利风景区（水利部小浪底水
二是 2015 年前，中国在建立国家公园体制方 盟（IUCN）创建的关于自然保护地的分类分 面还没有出台重大举措；三是各类保护区域 级管理体系②，从Ⅰ - Ⅵ共有 6 类，管理强度
如果及时参与国家公园体制建设，可以在更 逐渐降低（自然保护区是第Ⅰ类，国家公园
大范围的公众中获得更大的影响和支持。
是第Ⅱ类）。
专题 / 国家公园
中国国家公园体制试点政策解读
The Analysis of National Park Pilot Policy in China
王蕾 苏杨 WANG Lei SU Yang
中图分类号：TU986 文献标识码：A 文章编号：1673-1530（2015）11-0078-07 DOI：10.14085/j.fjyl.2015.11.0078.07 收稿日期：2015-05-20 修回日期：2015-08-24
最近两年，国家公园体制在中国的生态 文明建设和体制改革中获得了前所未有的地 位：2013 年 11 月十八届三中全会通过的《中 共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定》（以下简称《决定》）中首次提出，“加 快 生 态 文 明 制 度 建 设 …… 建 立 国 家 公 园 体 制”；2015 年 5 月发布的《中共中央国务院 关于加快推进生态文明建设的意见》（以下 简称《生态文明意见》）也明文“建立国家 公园体制，实行分级、统一管理，保护自然 生态和自然文化遗产原真性、完整性”。国 家公园体制，既是“划定生态保护红线”、
摘要：中国的文化与自然遗产地资源丰富、类型多样，但从功能发挥而言，普遍存在没有保护好、没有服务好、没有经营好等共性问题。国际经验说明，国家公 园体制是解决其中多数顶级遗产地管理问题的最佳方式。但各方对国家公园的相关概念认识不统一，对中央要求的体制试点工作理解不到位，相关试点工作存在 不针对管理问题、不区别自然保护区和国家公园、不聚焦资金机制等共性问题。为此，应根据试点文件，紧扣“统一、规范、高效”做好体制设计，并加强遴选标准、 区划方法、资金机制及权属变通控制制度设计等方面的技术工作，以确保实现“保护为主、全民公益性优先”的体制建设目标。 关键词：国家公园体制；试点；政策 Abstract: There are many cultural and natural heritage sites in China with various resources, but also have common problems from functional performance perspective. They are inefficient protection, incomplete service and poor management. Based on the global experiences, building national park system is the best approach to solving the problems in most of heritage sites, and thus China central government initiated to pilot the national park system development in Jan. 2015. However, the stakeholders of national park system have different understanding upon related definitions and concepts, as well as misunderstanding the instructive files issued by central government. The existing pilots are facing 3 common challenges: not exactly aiming at their management issues, confounding the national park with nature reserve and not focusing on the financial mechanism. According to the files, the management system of pilot provinces should pay more attention to “unification, standardization and high efficiency”, and strengthen the technical aspects of selection criteria, zonation, finance mechanism and land easement etc., to make sure the realization of the objective of management system development, which is described as “conservation first and for people’s benefit”. Key words: National Park System; Pilot and Demonstration; Policy
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1 关键词“国家公园”近 10 年间的指数频度变化情况National Park / Special
1
出背后的理论支持和部门纷争，只有明晰相 国家公园的功能主要就是自然保护？
关概念、部门利益和各地试点的障碍、诉求后，
共识的部分无需讨论，但分歧的部分却
才可能确保各地、各部门对这一涉及面广泛 需明晰保护地、文化和自然遗产地、IUCN（世
种能不受损害地传给后代的方式提供给人们
表 1 我国文化和自然遗产地管理体系的遗产类型对应表 [1]
文化和自然遗产地管理 文化遗产
混合遗产 自然遗产 该类典型遗产地举例及其管理机构名称
体系
不可移动文物 可移动文物
全国重点文物保护单位 ●
ห้องสมุดไป่ตู้
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清西陵（河北易县清西陵文物管理处）
国家级风景名胜区 国家级自然保护区 国家森林公园 国家地质公园 国家湿地公园
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国家城市湿地公园
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国家级水利风景区 部分 A 级旅游景区
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庐山国家级风景名胜区（江西庐山风景名
胜区管理局）
武夷山国家级自然保护区（福建武夷山自
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然保护区管理局）
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张家界国家森林公园（湖南张家界国家森
林公园管理处）
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丹霞山国家地质公园（广东丹霞山风景名
词近 10 年来受关注度平稳上升，且在《决定》 作为保护价值主体的保护地。有些区域，如
第一次提到“建立国家公园体制”后也没有 清西陵，从占地面积而言是以天然林为主体，
显著提升。这说明了 3 点：一是国家公园长期 但从保护价值主体来看则属于文化遗产地）。
以来就是一个公众认可且喜闻乐见的高频词； （3）IUCN 保护地体系，是世界自然保护联
价值较高，以保护为主；分歧有两点：国家 多自然保护领域的专家，把国家公园等同于
公园就是价值较高、面积较大的自然保护地？ 价值较高的自然保护地，但二者在资源性质、
保护要求、管理方式等方面存在较明显的差 别。即便 IUCN 分类中，也将严格的自然保护 地与国家公园区别开来。而《生态文明意见》 中的提法，实际上也说明了中央认可的国家公 园主要依托文化和自然遗产，具有多种功能。 不坐而论道看现实的话，以全世界建立最早、 规模最大、管理最规范的美国国家公园体系 来看，其国家公园在资源性质和主要功能上 也显著有别于自然保护区：（1）自然保护区 整体强调严格保护，而国家公园强调保护利 用兼顾，小面积利用、大面积保护；（2）自 然保护区是发挥生态系统服务功能和保护生 物多样性的平台，其视觉景观价值（审美价值） 不一定高，而国家公园必须具有国家级的视 觉景观价值（当然也可能伴生较重要的生态 服务功能）。从世界文化与自然混合遗产武 夷山就能明显看出二者区别：作为遗产一部 分的武夷山自然保护区，是中国生物多样性 的宝库，保护区中约有哺乳动物 100 余种，占 全国同类动物总数的 1/4；鸟类约 400 余种， 占全国总数的近 1/3，但已停止开展商业性大 众旅游；同样作为遗产地一部分的武夷山风 景名胜区，生物多样性价值一般，风景秀丽， 是武夷山游客的主要目的地。这两个区域，边 界相距 30 多 km，明显是两类资源价值和功能 不同的遗产地。另外，中国国家公园的候选地， 还必须纳入文化遗产地这类重要资源。这不 仅是因为自然遗产保护和文化遗产保护在很 多情况下理念和管理体制相同且可相互助力， 也因为中国的自然遗产中大多分布有文化遗