农村土地承包经营权流转中存在的问题及对策建议
一、农村土地承包经营权流转中存在的主要问题
调查显示，对于农村土地承包经营权流转带来的问题，主要有：土地承包经营权流转中存在政府流转服务能力薄弱、流转信息沟通不畅、流转不规范矛盾纠纷多、农民流转主体地位得不到保障、农民获得土地增值收益难、培育规模经营主体难、流转土地“非粮化”倾向等问题。

（一）政府流转服务能力薄弱，市场流转信息沟通不畅
据调查，土地承包经营权流转服务平台正在逐步建立并完善，孝义市起步早、设施和人员配备齐全，流转服务平台已开始有效发挥作用。

但从全国来看，许多地区还没有建立土地承包经营权流转市场，土地流转还处于自发、无序状态，政府部门的流转服务能力更加薄弱，土地供需信息平台尚未形成，供需双方信息沟通不顺畅严重制约了土地承包经营权正常流转。

（二）流转不规范，矛盾纠纷多
在土地承包经营权流转过程中，存在土地确权不到位、流转无合同、合同不完备、缺乏利益协调机制、强制流转等不规范行为。

这些不规范的行为极易产生纠纷并带来一些遗留问题。

尤其是随着农业负担的减少、农业补贴的增加、农地价值的上升，农民、集体、经营主体之间很容易就地块边界、流转价格、利益分配等问题产生纠纷。

（三）农民流转意愿不强，主体地位难保
在农村社会保障体系还不健全的情况下,农民把土地作为最基本的生活保障，留有一亩三分地心里踏实，对于流转土地存在后顾之忧。

在土地承包经营权流转中，农民是流转的主体。

然而，从实际情况看，农民的流转主体地位往往受到侵害。

一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。

（四）缺乏合理收益分配机制，农民难以获得土地增值收益
我国农民普遍缺乏资金、技术、信息和市场网络，在与农业企业等的流转合作中，农民处于弱势地位，农民一般都以相对低廉的租金流转土地承包经营权。

而且流转双方往往没有建立合理的收益分配机制，农民难以获得土地增值收益。

在农民以土地承包经营权入股流转方式中，也普遍存在农民土地股份折价低，与工商资本地位不对等的现象。

（五）流转土地“非粮化”倾向明显，部分流转土地“非农化”
部分土地流转后存在“非粮化”倾向。

据调查有部分农业企业，全部利用流转的土地从事非粮食产业。

此外，部分流转土地还有“非农化”现象。

一些企业在原来的耕地上修水泥路、建饭店、建简易宾馆，建设农业休闲园区，发展休闲观光业等，破坏了耕作层，减少了耕地数量。

二、对策建议
针对土地流转中出现的问题，我们认为需要完善农村土地制度，保障农民土地承包经营权，搞好土地确权工作，突出政府服务职能，规范土地流转，建立健全土地承包经营权流转市场，培育市场化流转机制，确保农户在土地流转中的主体地位，健全集体参与机制，建立合理的流转收益分配机制，避免流转纠纷发生，引导流转土地发展粮食生产，采取严格措施限制借流转之名将农用地转为非农用地。

（一）保障农民土地承包经营权，进一步搞好土地确权工作
首先，要严格执行《农村土地承包法》、《物权法》、十七届六中全会《决定》等有关法律政策规定，坚持农村土地承包制度，坚定赋予农民更加充分的土地承包经营权，坚决保障农民各项土地承包经营权权能，保障农民的土地承包经营权用益物权。

其次，农业部门、国土部门、地方政府要积极、扎实开展土地确权工作，进一步明晰土地产权，明确农民土地承包经营权用益物权权益，明确农民土地承包经营权的占有、使用、收益等各项权益。

（二）加强政府服务，规范土地流转
政府部门要加强对土地承包经营权流转的服务和管理工作，营造良好的土地承包经营权流转政策环境，依法支持、引导、规范土地承包经营权流转。

在服务对象上，要加强对流入主体和农民的服务。

（三）建立健全土地承包经营权流转市场，加快培育市场化流转机制
要尽快建立健全土地承包经营权流转市场，培育市场化流转机制。

要建立健全土地承包经营权流转市场定价机制，引导流入流出双方对土地承包经营权流转合理定价。

完善价格形成机制，如对入股合作流转，鼓励农民土地承包经营权入股收益实行按股保底分红，按实物作价。

建立分类定价机制，土地承包经营权流转价格应根据土地区位优劣、流入户种植的作物不同、流转期限不同等确定不同的价格。

建立价格调整机制，价格前几年稳定，之后每隔一定时期进行一次调整，保障农民收益。

（四）确保农民主体地位，健全集体参与机制
在政府、集体和农民这三者中，需要特别明确的就是农民是土地承包经营权流转的主体，因为流转的对象就是农民的土地承包经营权，而不是集体的土地所有权，更不是政府的其他土地产权。

农民有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。

村集体应做好服务工作，确保农民在土地承包经营权流转中的主体地位。

土地承包经营权流转收益全部归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留侵占。

（五）建立合理的土地流转收益分配机制，减少流转纠纷发生
土地集中后进行规模化生产，并注入资本与技术等高效农业生产要素后，往往会产生比流转前传统农业更高的收益。

土地流转双方应在流转初期就制定增值收益分配条款，建立合理收益分享机制，让农民从土地增值中获得进一步的收益，以避免流转双方因此而产生纠纷与矛盾，保障双方的合理利益。

（六）限制流转土地“非粮化”，加强耕地保护
在土地流转中应兼顾粮食安全，解决好耕地“非粮化”问题。

要大力发展粮食规模经营，鼓励和引导经营大户、合作社种粮，稳定粮食生产。

降低种粮成本，提高种粮补贴与粮食价格，使得粮食生产有利可图，增强农业企业、经营大户、合作社等土地流入主体的种粮积极性。

土地承包经营权流转过程中，更要采取严格措施限制农用地转为非农用地，落实最严格的耕地保护制度，不得以土地流转名义将农用地转变为非农用地。

国家统计局孝义调查队
二〇一二年五月十一日。