从控制到服务：我国城市流动人口管理政策分析与展望[摘要]我国城市化进程不断加快，流入城市的农村人口规模渐趋庞大。

一方面，流动人口为经济发展做出了巨大贡献，另一方面引发各类城市管理问题开始凸显。

迄今为止，国内学者对流动人口的研究主要停留于人口流动的状况、过程、流向及结构特征等的一般理论与方法，对于流动人口现象背后的政策性因素探讨不多。

本文旨在通过回答流动管理政策是什么；这些政策对流动人口产生了什么影响，有何不足之处；改革建议与如何服务好流动人口等问题，系统地对我国城市流动人口管理进行归纳评析；分析了现行管理政策中存在的不合理之处及其症结所在；立足城市化，以服务视角提出政策改革的建议。

[关键词] 城市流动人口城市化管理政策一、绪论1.1论文研究背景1.1.1快速城市化推动人口流动自改革开放以来，中国城市化水平迅速发展，城市化的速度达到同期世界城市的化速度两倍多。

[1]2006年末中国城镇人口占总人口的比例达到43.9%，而到2011年，这一比例已经超过50%，[2]标志着我国城市化水平迈上了一个新台阶。

城市化的一个必然结果就是人口流动。

[3]以我国2011年人口数据估算，城市化每提高1%就要有1314多万人口从农村转移到城市，我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国人口的17%。

[4]目前我国流动人口从农村向城市流动，从经济欠发达地区向经济发达地区流动为主要特征。

这是由我国城乡二元结构、区域不均衡发展决定的。

根据2010年全国人口普查数据，在全国23000万流动人口中，从城镇流出人口约6210万人，占27%，从乡村流出人口占73%。

流入城镇的17112万人，占74.4%，流入乡村的占25.6%。

图1-1 2010年我国主要人口流出地数据来源：2010年全国人口普查数据图2-2 2010年我国主要的人口流入地数据来源：2010年全国人口普查数据如今城市化、人口流动将取代人口增长成为我国人口主要矛盾，并成为我国经济发展的驱动力。

[5]那么，在我国快速城市化的进程中，大量从农村转移到城市的流动人口管理问题就显得十分重要。

同时，特别应该关注城市化过程中流动人口是不是真正地受惠于城市化，政府是否制定了完善的政策来促进流动人口融入城市生活中。

1.1.2流动人口为城市管理带来巨大挑战流入城市的人口一方面促进了城市经济的发展，成为城市经济不可或缺的一部分，另一方面，也引发了负面效应，给城市管理带来巨大的挑战：（1）加剧了社会治安混乱：流动人口使城市人口大量增加，城市社会治安秩序出现了一定程度的混乱，刑事案件和治安案件多发。

近年，在全国公安机关抓获的刑事案件作案成员中，来自本县市以外的流动人口占41.2%，参与抢劫、抢夺、盗窃、诈骗等侵财犯罪的占47.4%。

[6]（2）加剧城市资源紧张：电力供应不足，水资源短缺；市政基础设施、医疗卫生设施落后于人口的快速增长；城市住房拥挤，房屋价格上涨；义务教育事业跟不上人口的需求，教育财政资源不足；交通拥堵。

（3）加大就业压力：在我国经济体制转轨和国企改革的过程中，产生了大量的下岗工人，而流动人口的进入加大了就业市场竞争。

（4）提高管理难度：流动人口无序增长，传染性疾病控制难度增加。

而城乡结合部地区、城市开发区流动人口相对集中，各项管理、各项设施跟不上人口增速，该地区的社会管理难度很高。

（5）农民工问题突出：农民工是流动人口的主体。

从一定程度上来说，流动人口问题就是农民工问题。

城乡差距、地区差距的存在和扩大是导致农民工不断流向城市、流向发达地区的外在“拉力”；而农村人多地少，劳动生产率低下，收入微薄则是农民工外出的内在“推力”。

进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。

[7]然而，农民公却是城市中的弱势群体，存在户籍、就业、社会保障、住房等方面的政策阻碍与管理空白。

形成了所谓的“经济吸纳，社会拒入”的现象。

[8]1.2文献回顾与创新性分析总体而言，国内学者对于人口流动的研究尚处于起步阶段。

[9]从研究内容上来概括，主要包括三个部分：第一，对人口进行综合性研究，全国或地区人扩流动的状况、过程、流向及其结构特征的一般理论与方法。

（段成荣，杨舸，2008）第二，对人口流动、暂住人口、“民工潮”等问题进行专门研究，这类研究较为普遍，对流动人口管理提出了政策性的建议。

（简新华，张健伟，2006）第三，专题研究。

包括环境移民、开发移民。

水库移民、婚姻移民和流动等（田雪原，王国强，2010）。

由此可见，虽然目前对流动人口的研究内容逐渐成为热点，但对城市流动人口管理政策本身的研究相对较少。

即使少量的对政策的研究也多数针对流动人口出现的问题方面提出政策性建议，对社会问题的政策性因素探讨不够，同时不够系统。

本文则在探讨现行管理政策时，将政策作为影响流动人口的因素进行评析，并提出改革方案。

从理念上来讲，现有研究多是从管理与控制的目的来研究流动人口问题，本文则是基于公共服务均等化的理念，从服务的角度分析了现行政策的不合理之处与症结所在并提出改革的建议。

二、我国的城市流动管理政策2.1流动人口管理政策结构体系自1995年以来，我国流动人口管理政策不断充实完善，形成如下较为完整的结构体系：2-1 我国城市流动人口管理政策体系框架图2.2户籍管理政策建国初期，国务院制定《中华人民共和国户口登记条例》，确立了包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、更变等7项人口登记制度。

严格划分出农业户口和非农业户口，控制农业人口迁往城市。

从此，城乡分割的户籍制度就在我国建立。

改革开放以后，农村人口向城市流动也逐渐放开。

从1986年开始，我国正式实行居民身份证制度，这是我国人口管理证件化的重要开端，大大便利了流动人口管理。

1998年继续放松公民迁徙的限制，规定“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市中有合法住所，合法稳定职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准许在该城市落户。

”[10]但同时强调“北京、上海等全国特大城市人民政府对于到当地落户的，应当制定具体政策加以严格控制。

”2006年国务院提出“要继续深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业居民和居住农民工的户籍问题，中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题……改进农民工居住登记管理办法。

至今，我国部分地区如广东、浙江等取消城乡户口区别，统一实行居民户口。

总结起来，20多年来我国流动人口户籍管理改革主要体现在以下几方面：图2-2 我国流动人口户籍管理制度变革示意图2.3务工就业政策2.3.1规范流动人口就业市场1994年，劳动部做出规定，用人单位必须是在本地劳动力无法满足需求的情况下才能招收外地人员，须得到相关劳动部门的许可。

农村劳动者须持有流动就业证。

[11]2000年劳动与社会保障部发出通知指导农民工就业：对农民工就业进行分类指导；加强流动就业信息预测；推动劳务朝产业化方向发展，加强区域劳务协作。

2004年国家发改委等部门联合提出要全面清理针对农民跨地区就业和进城务工的各种歧视性规定。

2006年，国务院发布通知明确指出：要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务。

[12]2.3.2职业培训政策《2003-2010年全国农民工培训规划》提出了具体推进农民工培训的政策措施，包括建立农民工培训工作部际联席会议制度；实行政府、用人单位和农民工个人共同分担培训经费机制；制定农民工培训激励政策；推行劳动预备制度，实行就业准入制度；整合教育资源，提高培训效率等内容。

2.3.3证件管理政策1995年开始，我国实行统一的流动人口就业证和暂住证制度。

流动人口必须在流入当地的公安机关和劳动部门办理“暂住证”和“外来人员就业证”。

任何单位和个人不得雇佣无上述证件的外来人员。

同年，公安部制定的《暂住证申领办法》规定：暂住人在申报暂住户口登记时，应当申领暂住证。

暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证与暂住证。

多项就业手续、证件给农民工进城务工制造了重重障碍，也降低了管理的效率。

2005年劳动与社会保障部发布通知，取消外出人员就业登记卡和外来人员就业证。

2.3.4收费与管理经费政策2001年，国家发展计划委员会发布通知，全面清理主要面向外出或外来人员的各种收费，包括行政性事业性收费和经营服务性收费。

[13]2004年，国家发改委等部门再次强调进一步清理针对农民跨地区就业和进城务工的行政事业性收费，严禁利用办理农民进城务工等审批事项或手续时，搭车收费，变化手法收费。

同时，2003年开始建立起农民工管理和服务工作的经费保障机制，地方各级财政部门要将涉及农民工的治安管理、计划生育、劳动就业、子女教育等有关经费纳入正常的财政预算支出范围。

2.3.5流动人口务工就业管理政策变化总结起来，我国流动人口就业管理服务上政策主要有如下变化：图2-3 流动人口务工就业管理政策变革示意图2.4社会保障政策2.4.1工商保险2004年劳动和社会保障部对农民工参加工伤保险做出了如下规定：[14]（1）用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险的手续。

（2）用人单位注册地与生产地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险。

未在注册地参加工商保险的，在生产经营地参加工伤保险。

（3）对于跨省流动的农民工，1只4级伤残长期待遇的支付，可试行一次性支付和长期支付两种，供农民工选择。

2006年劳动与社会保障部制定农民工“平安计划”，用三年时间，全面推进农民工参加工伤保险。

2.4.2医疗保险2006年劳动社会保障部提出2008年底将与城镇用人单位建立劳动关系的农民工基本纳入医疗保险中，以“低费率、保大病、保当期、以用人单位缴费为主”为原则。

[15]2010年提出加强农民工医疗保险基金管理，确保足额征缴，并纳入医疗保险基金统一管理。

2.4.3养老保险2006年实施的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出：探索适合农民工特点的养老保险办法。

有条件地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。

劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。

2.5治安管理政策1995年中央社会治安综合委员会指出：加强对外来人员落脚点和活动场所的管理。

各级政府要按照社会治安综合治理“属地管理”的原则和“谁主管谁负责”的原则，把外来人员全部纳入当地行政管理和群众自治工作范围之内，严格实行目标管理责任制。

2003年国务院决定加强对农民工的管理。

使用农民工的单位和农民工现居住地的社区组织，要实行治安管理责任制，将相应的管理经费纳入财政预算，禁止向用工企业和农民工摊派。

运用多种形式，特别是发挥新闻媒体的舆论监督作用，引导社会正确对待和尊重农民工。