决策层
协调指挥层
协调指挥层
协调指挥层
技术操作层
技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层
层级领导关系
公共组织的横向结构
1.按业务性质分工 2.按管理程序分工
按公共管理的业务性质异同来组成公 共组织单位。
按公共管理工作中决策、咨询、执行、 信息反馈和监督等程序不同来分别设 置公共组织部门。
政府职能作用不同的阶段
自由放任的社会 福利国家时期 新古典主义的小政府 向政府主义转变
自由放任的社会
• 19世纪早期和中期，认为政府只需行使最 低限度的职能，其理想角色就是尽可能地 远离经济生活之外。市场进程本身比政府 干预能产生更好的效果，政府应仅仅作为 市场的推进者，政府干预应是不轻易采用 的终极手段。
3.按管理对象分工
按公共组织服务的人群、业务性质分
优点：符合分工专业化 的原则；有利于统一管 理业务的方针、政策、 法规；事权一致，便于
协调 缺点：事权集中，易形 成条块分割，不利于协 调合作；易造成部门林
立，易产生冲突
按管理程序分
优点：利于提高管理人 员的专业技术知识；利 于节省人、财、物；利
公共组织 的特征
1.以增进公共利益为目标。 2.公共组织的活动受法律的明确
限制并具有权威性。
3.公共组织受到高度的公共监督。
4.公共组织的活动具有政治性。 5.公共组织的目标形式上清楚但实际中
模糊，且行为绩效评估比较困难。 6.公共组织具有一定的独占性。
3.1.2 公共组织的结构
公共组织的纵向结构
• 安德森( ,1989）
我国政府的基本职能体系
01 经济调节职能 02 市场监管职能 03 社会管理职能 04 公共服务职能
经济调节职能是指政府保持宏观 经济环境的稳定、调整国民经济 结构、弥补市场失灵的职能。
市场监管职能是指政府健全市场 规制、为参与市场运作的各方提 供公平的市场环境的职能。
社会管理职能是指政府处理社会 冲突、协调社会利益、保持社会 稳定的职能。
第3章 公共组织
3.1 公共组织的性质与结构 3.2 政府组织 3.3 非营利组织 3.4 公共组织的变革
3.1 公共组织的性质与结构
3.1.1 公共组织的内涵
组织及公共组织的内涵
组织的含义： 组织是指人们为了实现一定的目标、互相协作结合而成的 集体。 公共组织的概念： 公共组织是指不以营利为目的，以实现公共利益为目的， 以管理公共事务和提供公共服务为基本职能的社会组织。 它一般拥有公共权力或者经过公共部门的授权、负有公共 责任。 公共利益是公共组织发展的逻辑起点与终点，公共性是公 共组织的本质。
政府的涵义与性质 我国政府具体包括的组织与人员 中央与地方行政机关 行政首长 政府普通公务员
我国政府组织层次划分（五层）
中央政府（国务院）
省、自治区、直辖市政府
省辖市政府（设区市政府） 地区行署（省的派出机构）
县、自治县、县级市政府
乡（镇）政府
政府职能 政府职能是指政府在公共管理活动中的 基本职责与功能，包括政府该管什么，怎 样管的问题.
F1
F1
L2
L2
L2
公共组织的主要结构形式：直线职能制
直线-职能制图示：
L1
优点：专业化分工，减少资源重复 配置 缺点：职能间冲突，横向联系较差
F1
F1
L2
L2
L2
F2
F2
L3
L3
L3
公共组织的主要结构形式：矩阵制
• 矩阵制图示：
L1
特点：双重机构，双重领导 优点：有利于各部门之间的沟通， 组织结构有利于任务的完成，有 较好的适应性 缺点：双重结构易产生责任不清等
公共服务职能是指政府提供公共 物品（诸如科技发展、义务教育、 卫生保健、公共工程、公用事业、 就业培训）和公共服务的职能。
政府职能
• 对于市场经济中政府职能问题的争议。 • 对于市场经济中政府的职能问题，历来是存在着
广泛的争议，而且事实上在实践中，政府的角色 也是不断变化的。在自由放任时期，人们认为最 好的政府就是最小的政府；近代福利国家的出现 使得政府的职能大大增加；20世纪70年代以后， 小政府的理念开始盛行。历史的发展证明，事实 上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府 作用以及政府的强度。
F1
F2
F3
F4
L2
L3
L4
3.2 政府组织
政府组织：一般而言，广义的政府组织包括立法机关、司 法机关与行政机关，狭义的政府组织主要指行政机关，包 括各级人民政府和相关行政部门。 特点：1.基本职能是对国家和社会公共事务的管理；2.从 事公共管理的手段是行政权力；3.有权支配和运用公共资 源；4.提供的产品是公共物品；5.行为的价值取向是公共 利益。
• （1）确立法律基础 • （2）保持一个健康的政策环境，包括宏观经济的稳定 • （3）投资于基本的社会服务和社会基础设施 • （4）保护弱势群体 • （5）保护环境
• 世界银行1997年《世界发展报告》
政府的基本职能
• （1）提供经济基础 • （2）提供各种公共物品与服务 • （3）解决与协调团体冲突 • （4）维持竞争 • （5）保护自然资源 • （6）确定个人获得商品和服务的最低条件 • （7）保持经济稳定
公共管理者关注的基本问题： ★政府应该做什么？ ★政府不应该做什么？ ★政府通过哪些途径使其做得更好？
良好的政府对于经济发展来说是必不可少的。
政府的基本职能
• （1）防卫职责 • （2）提供法律制度 • （3）政府出于社会整体利益的考虑可以向社会提供某些
商品
• 亚当·斯密《国富论》
政府的基本职能
直线职能制
结构 形式
矩阵制
公共组织的主要结构形式：直线制
直线制图示：
L1
特点：不设职能结构，由直线 指挥人员全权负责 优点：统一指挥、垂直领导 缺点：对最高领导要求高
L2
L2
L3
L3
L3
L3
公共组织的主要结构形式：职能制
职能制图示：
L1
特点：设立职能机构，且职能机构 有指挥权 优点：适应组织规模扩大，管理复 杂的要求，形成了独立的管理层 缺点：多头领导，协调困难
于提高整体效能 缺点：易造成人员重技 术、轻政策，重过程、 轻目标；使用有一定的
局限性
按管理对象分
优点：统筹兼顾，满足 管理对象的需求；易于
沟通与监督 缺点：易导致部门林立 ，不利于精简节约；易 造成管理割裂；易造成 本位主义；易造成职能 交叉，互相推诿，降低
效率
公共组织的主要结构形式
直线制 职能制