劳动合同法适用范围解析
劳动合同法的适用范围，直接关系到我国劳动人事管理体制改革的大局，关系到劳动力市场的有序运行，关系到不同主体的利益及其保护，因而在立法过程中的争论和博弈在所难免，尤其是在《劳动合同法》应否突破我国现行《劳动法》的适用范围问题上讨论较多。笔者认为，《劳动法》是一部综合调整劳动关系的法律，目前尚不具备全面修改的条件，站在法律体系构成的位价角度，《劳动合同法》应定位在《劳动法》的特别法或者下位法，坚持其适用范围不能突破《劳动法》规定的观点是有道理的。但《劳动法》毕竟是在我国社会主义市场经济体制确立的初期即1994年制定颁布的，实施13 年来，我国的劳动人事制度改革不断走向深入，劳动关系发生了很大的变化。劳动合同立法应基于现实劳动关系发展的客观要求，在现行制度基础上适度扩展，才有利于劳动力市场的良性发展，有利于广大劳动者权益的保护。《劳动合同法》适用范围的扩大，并不改变《劳动法》综合性调整劳动关系的地位，《劳动法》调整就业关系、劳动关系、一定范围的失业关系及劳动关系运行中的监督管理等。而《劳动合同法》只是在对劳动关系范围的界定上有所突破，当然不可能调整就业关系、失业关系及其他附随劳动关系。具体而言：我国现行《劳动合同法》在适用主体层面扩大了民办非企业单位等组织及劳务派遣机构等；对事业单位中的劳动关系进行了拓展性的界定；对事实劳动关系给予了必要的保护；在非典型劳动关系方面规范了劳动派遣关系、非全日制用工关系及兼职劳动关系，等。
一、民办非企业单位等组织的界定民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。①它是不同于我国国家机关、企业、事业
单位和社会团体的独立的社会组织。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，我国的民办非企业单位主要有各类民办学校、医院、文艺团体、科研院所、体育场馆、职业培训中心、福利院、人才交流中心等。我国《劳动法》没有对“民办非企业单位”作为用人主体加以规定，我国的民事法律对此也没做具体调整，客观上造成了这类单位内部的劳动关系长期处于法律调整的空白状态，使当
事劳动者的权益得不到法律的保护。对民办非企业单位中的劳动关系是否纳入劳动法调整的范围，各国或地区的做法并不一致。美国劳工法有关类似“民办非企业单位”的适用范围，经历了一个排除、纳入的过程（
Cornell Univ. （1970）一案中，国家劳资关系委员会将非盈
利性的私立学院和大学纳入了其管辖权，推翻了Columbia University （1951）一案中排除对非盈利性的私立学院和大学纳入行使管辖权的做法）。[1]目前纳入国家劳资关系法调整的主要是从事工商业、服务业、农业的雇员以及医院和学校的部分雇员，这其中包括：非盈利性
的私立学院和大学、非盈利性的艺术博物馆、非盈利性医疗机构等。[2]我国台湾地区的劳
动法将类似“民办非企业单位” 的单位，如私立学校等定位为公益单位，且不将其纳人劳动法。[3] 从我国的具体国情出发，借鉴国外相关做法，《劳动合同法》将“民办非企业单位” 纳入调整范围是必要的。因为：1.“民办非企业单位”是我国现实生活中发展很快的社会组织，虽然西方国家和我国都将“民办非企业单位” 定位在公益单位上，但是在我国，由于“民办非企业单位” 一是其经费国家不负担，二是允许有其一定盈利（但规定只能用于单位发展）以保证正常运行。正因为如此，尽管在我国“民办非企业单位”不同于市场运作的企业，但其“企业化” 的实质在今后相当长时期内仍会存在，故依据我国“民办非企业单位” 的实际，《劳动合同法》将“民办非企业单位”纳入调整范围。 2.“民办非企业单位”必然和其工作
人员形成劳动关系。由于“民办非企业单位”并不是《劳动法》的适用对象，实践中出现了民办非企业单位与其工作人员的争议无法解决的现象。一些地方，争议仲裁机关和劳动仲裁
机关对民办非企业单位与其工作人员的争议都不受理，或由于某种理由争相受理，对民办非
企业单位尤其是对其工作人员的保护极为不利。 3.国务院44 号文件已将民办非企业单位及其职工纳入基本医疗保险覆盖范围。4.我国的地方立法，如北京、湖南、山东、浙江、河北、江苏、陕西等地方的立法都将民办非企业单位纳入劳动法用人主体范围。
除增加民办非企业单位作为用人单位外，《劳动合同法》第2条中的“等组织” ，还应该包括会计师事务所、律师事务所、基金会等其他依法登记注册成立的单位。这些单位从性质上相同于民办非企业单位，近年来发展很快，实践中也出现了这些用人单位与其工作人员的争议无法解决的现象，对这些用人单位尤其是对
其工作人员的保护极为不力，《劳动合同法》将这些用人单位一并纳入适用范围具有重要的现实意义。当然，《劳动合同法》在实施过程中，对于这类单位的具体界定，需要通过制定《实施细则》等办法，加以具体规定。
二、事业单位中劳动关系的确认事业单位是指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。②在我国，事业单位是替代政府履行公共服务职能，被纳入政府政治秩序之中的一类组织。随着政府公共服务职能的分化，事业单位的情况发生了很大变化，大致有四类：第一类是服务对象基本上面向社会的事业单位，如学校、基础性科研所等；第二类是实行企业化管理的事业单位，如出版社、杂志社、应用研究科研所等；第三类是直属于某一国家机关，并直接为国家机关的决策等提供服务的事业单位，如直属于某一国家机关的研究中心、研究所等；第四类是法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位，如劳动监察、国土资源监察机构等。
干部人事制度是我国政治体制的重要组成部分。在我国国家机关、事业单位以及群团组织的人事管理职能由组织人事部门承担，企业等组织的劳动关系管理职能由劳动保障部门承担，并实行不同的人事、劳动管理制度。这就是我国长期以来实行的劳动、人事“双轨”管理体制，只是在不同的历史阶段，管理的范围有所调整。1994 年《劳动法》颁布之前，劳
动关系仅限定在企业与其工人身份的劳动者之间，企业中的管理干部、技术干部及事业单位、机关、团体职员均纳入干部人事制度管理。我国《劳动法》基于“双轨制”，并适应劳动、
人事管理体制改革的要求，一是将企业中的用人关系“并轨” 统一纳入劳动法调整，二是将事业单位、机关、团体中的工勤人员的劳动关系纳入劳动法调整。
在劳动合同法的立法过程中，有专家呼吁：彻底解决劳动、人事并轨问题。认为除国家公务员之外，事业单位、社会团体中的用人关系均应纳入劳动关系的范畴，由《劳动合同法》统一规范。对此观点，笔者认为在我国现阶段不客观，也不现实。一是现行的劳动、人事“双轨”管理体制没有从根本上进行变革；二是事业单位的性质、社会功能、追求的价值、目标、管理运作、登记注册、财政来源等方面与企业有很大的不同，必然带来管理上的差异，而目前聘用制仅在以科、教、文、卫系统为代表的事业单位中试行，谈“并轨”还为时过早，只能作为事业单位深化人事制度改革的努力方向。因而《劳动合同法》是建之于“双轨制”基础之上的，顺应人事制度改革的趋向，进一步将事业单位中实行聘用制的用人关系纳入劳动关系的范畴加以调整，但国家有特别规定的从规定。具体而言，按照《劳动合同法》第2 条第2 款和第96 条的规定，结合《公务员法》的相关内容，国家机关工作人员（工勤人员除外）实行公务员制度，社会团体工作人员大多参照公务员法管理，而事业单位中用人关系的法律适用明确分为四类：一是纳入国家人事行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，属于依照或参照公务员管理的人事关系，适用《公务员法》或相关人事管理制度；二是实行企业化管理的事业单位中的用人关系，纳入劳动关系的范畴，适用《劳动合同法》；三是近年来在人事制度改革中实行聘用制的工作人员，按照《劳动合同法》第96 条规定，他们与所在单位订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，适用《劳动合同法》。
四是工勤人员的劳动关系，适用《劳动合同法》。
三、特殊劳动者主体地位的厘清
一）参与企业用人单位决策的高层管理人员
在我国劳动法实践中，将企业用人单位的法定代表人（主要负责人）从劳动者排除，已为通行做法。但当涉及享有企业经管理决策权的高层管理人员时，做法并不一致。《劳动合同法》
对此问题并未涉及。笔者认为应通过制定《实施细则》将其排除，因为他们和企业用人单位的法定代表人（主要负责人）一样，代表的是单位一方的利益。
如何界定“享有企业经管理决策权的高层管理人员”范围，国际上使用的一个重要标准是：这些人享有雇佣或解雇劳动者的权力，或对此做出有效推荐的权力。基于此，在我国应界定为：企业中的董事、监事、总经理及相应层面的高层管理人员，以及合伙制企业中的合伙人。在这一点上，外国各市场经济国家的规定是相当明确的。以美国相关法律制度为例，被排除在雇员以外的高层管理人员有：（1）“监管人员” 。1947 年的《塔夫脱一哈特莱法案》中，国会将监管人员从“雇员”中排除出去。规定：“‘监管人员'一词指的是