加强制度建设提高制度执行力--徐少农纪检组长在"学习《廉政规则》，规范从政行为，促进科学发展"主题教育等系列活动上的讲话（2010年6月23日）受汪局长的委托，结合当前开展的"学习《廉政规则》，规范从政行为，促进科学发展"主题教育活动、"作风纪律整顿活动"、"创先争优活动"，以及纪念建党89周年，我就"加强制度建设，提高制度执行力"这一主题，谈一谈个人的认识与体会，与大家共勉。
所谓制度，是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，如工作制度、税收制度等；同时，还指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系，如社会主义制度、国税廉政文化等。
可见，制度一词说起来很抽象，但是，我们工作、生活的时时处处离不开它。
不仅人类社会活动需要制度、规则，强调自然界的生态平衡也是一种制度，现在提倡人与自然和谐相处，也是一种制度。
试想，如果我们离开了制度，社会将会怎样？自然界又将会怎样？而制度建设是一个制订制度、执行制度并在实践中检验和完善制度的动态过程。
因此，制度建设对于国家、社会，包括我们国税部门提高管理效能，降低工作风险，坚持勤政廉政，促进科学发展，具有十分重要的意义。
一、制度建设是实现科学发展的重要保证制度如渠，行为如水。
渠道怎么设，水就怎么流。
我们要实现科学发展，必须梳理好制度建设这道渠，高度重视制度建设。
有一则"分粥"的故事形象地说明了这一点。
有七个人组成了一个小团体共同生活，其中每个人都是平等的且能力大体相当。
他们想通过制定一项"制度"来解决每天的吃饭问题--分食一锅粥。
试用了几种方法都不灵，后来选择了这样一个"制度"：每个人轮流值日分粥，但是值日的那个人要最后取粥。
令人惊奇的是，在这个制度下，七只碗里的粥每次都一样多。
因为主持分粥的人都意识到，如果七只碗里的粥不一样多，他确定无疑将享受那份最少的。
这则故事形象地说明了制度建设至关重要。
第一，制度建设体现了时代变化的新要求。
制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点。
因此，形势的最新需要都会在制度建设上最先体现出来。
历史上王朝的更替，新王朝取代旧王朝，就是新王朝提出的政治主张、革新思想、社会制度等，符合当时的时代要求，新的社会制度取代了旧的社会制度。
制度建设不仅如此，还体现在要符合当地的实情。
中国共产党在成立之初就提出自己的最高纲领和最低纲领，正是结合我国的国情，形成了以毛泽东思想为指导，提出了从农村包围城市的道路，才取得了革命的胜利，以后，正是在有中国特色社会主义理论体系的指引下，才取得了改革开放和社会主义现代化建设的成功。
当前，我们正在以科学发展观为指导，深入推进社会主义建设，必须在制度建设层面体现出科学发展观的内容。
第二，制度建设是我们党建总布局的核心。
我们党中央领导集体历来非常重视制度建设。
邓小平同志深刻指出："我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。
这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。
领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。
这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。
"党的第三代、第四代中央领导集体全面继承和发展了邓小平同志这种制度建设思想，尤其是在反腐败工作中提出要进一步"法制化"。
2000年12月，江泽民同志在中央纪委第五次全体会议上的讲话中提出："反腐倡廉工作要逐步实现制度化、法制化。
"2010年1月，中共中央总书记胡锦涛在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议上30多次提到"制度"一词，其中"制度建设"、"制度执行力"等概念都反复被提及。
可见，作为执政党在带领全国人民实现科学发展的道路上，已把制度建设列入重要议事日程。
第三，制度建设是推进反腐败的根本。
回顾历史，对照现实，我们都会发现：制度缺失缺陷容易导致权力腐败；制度执行不力会使一些人走向腐败。
制度建设靠得住，反腐倡廉建设才靠得住。
近日，中共中央印发了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称《廉政准则》），这个准则是在1997年3月中共中央颁布实施的《廉政准则（试行）》基础上进一步修订而来的，这次可以说是"转正版"。
该《廉政准则》既是行为规范，又是道德约束，是从政道德制度化建设中一个重要举措，将在廉政建设中发挥重要作用。
同时，《公务员法》也以法律形式明确了公务员的九项义务和十六条"禁令"，这些都成为行政伦理步入法制化轨道的标志。
作为长期执政的政党，解决腐败问题显得日益重要，而这个问题的解决，必须要靠制度建设来推动。
第四，制度建设是合肥国税又好又快发展的基石。
近年来，在全局又好又快发展进程中，我们在体制和制度上进行了一系列的改革创新，围绕重点工作，建章立制，有些举措在全国和全省国税系统都是"领风气之先"的，不仅有力保证了合肥国税事业的快速推进，也从源头上有效遏制了腐败现象的发生。
如建立了效能建设八项制度，出台了十一项工程二期建设实施意见，实行集中审批，规范自由裁量权，实行税收管理员向纳税人述勤述廉制度，实施同城办税和网上办税一体化，开展应用系统全员考试，举办国税讲坛等等。
这些创新举措，有力地推动了我局在依法治税、优化服务、强化"两权"监督、加强队伍建设等方面的制度建设。
实践证明，加强制度建设，对于我们进一步改进工作作风，推进我局跨越式发展，具有十分重要的意义。
二、制度建设所取得的成效自2008年以来，我局按照市里的部署相继开展了"制度建设推进年"、"制度建设巩固年"和"制度建设执行年"活动。
经分类整理，我主要从以下五个方面，谈谈我国及我局在贯彻执行制度建设方面取得的成效。
（一）在科学民主决策制度建设方面。
国家针对领导干部完善了决策基本制度、重大事项决策的规则和程序、决策后评价、反馈纠偏和决策责任追究等制度。
如建立并完善了集体领导和分工负责制度、个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主生活会制度、信访处理制度、巡视制度、谈话和诫勉制度、舆论监督制度、询问和质询制度、罢免或撤换要求及处理制度等。
我局建立了党组议事规则、行政管理工作规则，重大事项集体研究决定。
（二）在重要领域的权力运行制度建设方面。
从中央到地方，都坚持制度创新，用制度管权、管事、管人，最大限度地减少以权谋私、权钱交易的体制机制漏洞。
如深化了干部人事制度改革、深入推进行政审批制度改革、深化财政管理制度改革、深化投资体制改革、深化金融体制改革、加快国有资产经营管理体制改革、推进司法体制和工作机制改革等。
此外，还健全了工程建设招标投标制度，经营性土地和工业用地招标拍卖挂牌出让制度、探矿权、采矿权招标拍卖挂牌出让制度、产权交易制度及各项监管制度、政府采购制度等。
我局突出国税特色，主要创新建立了5项制度，分别是：《股级干部任免管理暂行办法》（党组会已通过）、《规范税务行政处罚自由裁量权实施办法》、《税收管理员向纳税人述勤述廉制度》、《"一案双查双报告"工作实施办法（试行）》和《合肥市国家税务局推行集中税务行政审批工作实施方案》，在权力运行关键环节建立制度。
（三）在行政执法管理制度建设方面。
国家结合行政管理体制改革，对行政执法部门和执法事项进行梳理，明确执法依据、执法权力、执法程序和相应责任。
没有法律法规依据的事项，要坚决取消，应该保留的要规范行为。
继续推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位的问题。
全面落实行政执法责任制，健全民主评议制度，严格执法过错责任追究。
加强行政执法队伍的管理，实行行政执法主体资格合法性审查和行政执法人员资格制度。
近年来，我局结合国税工作实际，对税收执法权运行的关键环节，特别是对容易发生问题的微观环节和具体岗位，进行了全面排查，认真查找思想道德、制度机制、岗位职责、业务操作等四类廉政"风险点"，针对排查出的廉政风险点，市局逐一梳理、分析，对容易发生违法违纪问题的重点领域和关键环节，市局召开专题会议进行了认真研究，印发了税务机关内控机制建设实施意见，明确了各单位、处室的内控机制建设的任务。
（四）在政务公开制度建设方面。
为保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权，创造条件让人民更有效地监督政府，国务院制定的政府信息公开条例已经正式施行，各级政府及其部门也制订了贯彻政府信息公开条例的具体办法，健全信息公开工作制度。
同时，完善和增加政务公开的载体，继续推进电子政务建设，完善网上审批、服务办理、信息发布、沟通交流等功能。
我局按照"公开是原则、不公开是例外"的总体要求，以内网和外网为依托，进一步拓展政务公开的领域和内容，把税收政策、办税程序、内部管理等作为政务公开的重要内容，增强国税工作的透明度，方便纳税人和税务人员的监督。
（五）在行政问责和绩效管理制度建设方面。
国家已在部分省市和国务院部门开展试点，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。
把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。
对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法追究责任。
国务院有关部门也正在加强调查研究，认真总结地方的试点经验，抓紧制订对行政首长进行问责、行政过错责任追究和绩效评估等相关制度。
我局制定了《税收执法过错责任追究办法》、《政风效能建设责任追究办法》、《行政审批过错责任追究办法》，强化问责和责任追究。
三、制度建设执行中存在的问题及原因。
胡锦涛总书记在中纪委三次全会上强调，"再好的法规制度，如果不去执行，也会形同虚设。
许多法规制度之所以没有发挥应有的效力，一个重要原因是执行不力。
"就我局来看，近年来制度建设的速度在不断加快，数量不断增加，基本上涵盖了国税工作的方方面面，从一定程度上说，制度体系已基本建立。
但制度建设执行不力的问题仍较突出。
主要表现在：（一）思想认识有差距。
当前，许多国税人员甚至包括我们领导干部对制度建设存在着一些模糊甚至错误的认识：一是认为"够用"。
认为现在的法律法规已经够用了，关键是落实执行不到位，执行好了，违规违纪现象就自然会得到遏制，没有必要花力气再建。
二是认为"过多"。
认为现行的各项制度过多，如税务系统在反腐倡廉方面就有"十五不准"、"六个严禁"、"五条禁令"等等，太多太繁琐，执行起来很麻烦。