小额信贷是一种数额较小、以城乡低收入者为服务对象，由各类金融机构和非政府组织实施，主要针对低收入阶层或贫困人口、旨在发挥扶贫功能的金融机构。

2、农村小额信贷的积极作用近年来，农村小额信贷取得了长足进步，农村中小金融机构想到业务逐步实现了拓展，在缓解“三农”贷款难，支持农业增产、农民增收和农村经济发展等方面发挥了积极作用。

（1）在法律上为农民贷款提供了支持帮助。

商业银行法要求借款人必须提供有效地抵押和担保，这对广大的农户来说显然是难以做到的，但广大农户确实又需要得到银行支持，如何解决这一矛盾？农村小额信贷政策的实施，很好地解决了农民贷款方式的真空问题，既考虑到了农民的实际状况，又为发放农村小额信贷的机构提供了法律支持，其政策效力具有突破性的意义。

特别是银监会的农村小额贷款业务的指导意见于2007年发布后，各支农机构在原有农行、农发行、信用社等机构的基础上，开办了股份制小额贷款公司，完善了农村金融体系建立。

（2）一定程度上满足了农村经济发展的金融需求，不断激发农村经济发展的各种潜能。

过去贷款渠道多年不畅，广大农户的贷款需求长期被压抑，农村小额信贷业务开办以后，广大农户的有效贷款需求得到一定程度的满足。

（3）小额贷款有利于扶持低收入群体，缩小贫富差距，促进社会的和谐和稳定。

同时，小额贷款采用了创新的金融方式，打破传统的金融垄断，丰富了金融供给主体，加强了同业竞争，有利于提高金融运行效率和服务质量。

二、农信社开展小额信贷业务存在的问题我国自从在1992年引进小额信贷这种方式以后，我国农村小额信贷已经走过了17年的历程。

目前，小额信贷在农村已成燎原之势，不仅项目的规模和范围在发展变化，而且形成了以政府部门与涉农金融机构合作开展的小额信贷为主，其他类型的小额信贷业务为辅的有中国特色的小额信贷体系。

它在我国的扶贫事业中发挥着举足轻重的作用，为成千上万的贫困人口提供贷款，帮助他们实现脱贫致富，缓解了贫困地区金融市场货币供求矛盾，促进了经济的发展。

农信社小额信贷在全国全面展开、各地喜报频传的同时，也应该冷静地看到，中国的小额信贷之所以迅速发展是政府大力推动的结果，走的是一条单纯的以扶贫为目的、渗透着大量行政手段的发展道路。

在发展的过程中一些矛盾和问题己经显现出来，阻碍了农信社小额信贷的可持续发展。

1 、各方认识的“错位”，使农户小额信贷的推广缺乏足够动力（1 ）认识上不足，操作上违规。

一方面，不少地方对小额信贷的思想认识不够或出于自身利益的考虑，贯彻落实不积极不主动。

由于小额信贷工作是个渐进过程，不能直接、快速显现基层党政领导的政绩，因此，许多地方领导干部宁愿将这笔钱拢到一起搞些“形象工程”。

同时，不少农信社主任热衷于放大额贷款，缘由是能从中得到实惠，而发放小额信贷牵涉到千家万户，不仅工作量大，而且自身利益少。

因此，表现冷淡。

另一方面，有些地方工作简单化，片面强调简化贷款手续而放松贷款审核、发放程序，导致贷款责任人不明确，有的地方甚至把推广农户小额信贷和创建信用村( 镇) 工作当作一次性“活动”来搞，使推广农户小额信贷和信用村( 镇) 建设性质发生变质，工作难已持久。

此外，各种违章贷款、人情贷款、以贷谋私等行为也时有发生。

（2 ）贷款利率相对较低，也影响了农信社发放小额信贷的积极性。

《农信社农户小额贷款管理办法》规定，农户小额信贷按人民银行公布的贷款基准利率的浮动幅度适当优惠。

但农信社在执行过程中，过多受政府的干预，将小额信贷当作扶贫贷款发放，较少考虑利率上的要求，有的甚至连本钱归还都很难得到保障。

国际上成功的、得以持续发展的小额信贷实践证明，为了保证小额信贷的可持续发展，必须保持能够抵偿成本费用的利率水平。

因为小额信贷单笔贷款的数额很小，成本费用率较高，存在着其利息收入能否抵偿成本费用开支的问题，一旦不能抵偿成本，农信社便会缺乏开展小额信贷的内在动力，小额信贷的可持续性也会受到影响。

（3 ）对小额信贷是一种金融服务方式还缺乏统一的认识。

目前，不少人仍然习惯性地认为小额信贷是扶贫手段而不是金融服务。

在这种思想指导之下，农信社开展小额信贷不积极，依然希望能得到国家财政的扶贫贷款；而信贷资金的需求者则是想办法多贷款，因为他们认为这是扶贫款。

的确，小额信贷在经济生活中的产生确实源于扶贫之目的，尤其是1999 年之后，我国政府也开始采用小额信贷以其扶贫直接到户，回收率高等特征，被普遍认为是最成功的扶贫方式。

但是，2001 年底人民银行推出的在广大农信社全面推行小额信贷工作，在信贷主体、客体、目的及资金来源等方面都已经发生了根本性的变化。

这种信贷方式己经由过去的单一扶贫手段转变为具有普遍意义的作用于广大农村的金融服务方式，这一认识的变化关系到整个农村经济发展问题。

2 、操作方式局限，信贷队伍力量薄弱，使农户小额信贷“变味”，优势难以显现，社会效益削弱（1 ）贷款目标群体选择缺陷。

农户小额信贷是指以农户自然人为对象，基于农户的信誉，在核定的额度内向农户发放的无抵押、无担保的贷款。

一方面，农户小额信贷规定发放的对象是有信誉的农户，但是，就目前的情况来说，农信社不良贷款比例较高，与农户普遍缺乏信用意识有关。

另一方面，按照农村的传统习惯和经营意识，农民较为保守，担心贷款到期无法偿还，一般情况下都不会借款，农信社又规定原欠贷款的农户要借新贷款必须还清旧贷款本息，这样，借款的人一般都是那部分有社会活动能力的人，而那些忠厚的低收入群体缺少信贷支持，这就限制了农信社小额信贷目标群体选择空间，使小额信贷失去了开办的初衷。

（2 ）农户小额信贷管理力量薄弱。

从当前发放农户小额信贷的情况来看，各农信社一般配备1 ～2 名专职信贷人员，而每个乡镇农户一般都在一千户以上，多的达到 4 ～ 5 千户，如果按10% 的农户得到小额贷款的支持，农户最多的要达到400 ～500 户，平均一名信贷员要负责200 多户，从贷款的调查到发放，都显得力不从心，远不能满足农户的贷款需求，直接影响了农户小额信贷工作的开展。

（3 ）农信社缺乏足够的资金。

目前，许多农信社的资金缺口越来越大。

农信社本来就资产质量不高，亏损大，开展小额信贷业务后，一方面由于全面推广农户小额信贷，农信社资金需求量大增；另一方面由于农信社在吸收存款上受到限制，如财政性存款、社会保险存款等规定不能到农信社存款，农信社的存款得不到相应的增长；再由于中央银行为支持“三农”，要求农信社加大对农户贷款的力度，但政府在税收上却没有给农信社必要的照顾，这使农信社负担加大。

农信社既面临着支付性风险，又要满足支农资金需要，资金问题最终成为农信社推广农户小额信贷的核心问题。

（4 ）小额信贷操作程序复杂细致，经常出现准备不充足、考虑不周全、组织管理不严现许多意想不到的问题。

3 、农户小额信贷的性质，与资金运营的基本原则有所冲突，使农户小额信贷难以形成良性循环，发展缺乏后劲（1 ）贷款的安全性与农业生产的风险性相冲突。

目前，我国社会经济发展仍处于社会主义初级阶段，以农户家庭经营为基础的生产方式还将继续存在下去，这一生产方式的基本特点是规模小、抗风险能力弱，由于当前农业生产的高风险、低收入，导致农信社往往会高估农业经营的风险，出现“惧贷”现象，而农户由于对市场信息缺乏了解，缺少对市场前景的判断能力，往往会低估农业经营的风险，出现“盲贷”现象，二者的矛盾将使有限的小额信贷资金难以发挥效用。

（2 ）信用担保方式在中国农村现有的信用体系中要保障资金安全操作非常困难。

农户小额信贷的贷前调查，在很大程度上依赖乡村党政组织的推荐、介绍，对农户信用状况的评估也更多的是建立在感性认识而非理性分析的基础上。

信誉低者偏好赖账，发展潜力小的农户对资金需求大，需求最急切，有些农户在签约前会隐瞒自己的信息。

这样，农信社在签订贷款合同之前，并不充分知道债务人类型，同时，农信社在给农户发放贷款后，由于农户居住分散、交通不便、贷款额度小、笔数多、户头多、工作量大，使得监督农户不要从事那些可能会使贷款难以偿还的事情显得困难，进而影响农信社收益行为，导致农户小额信贷的发放带有一定的盲目性。

此外，由于部分地方政府的“短视”，有些地方对信用村的建立做表面文章。

对农民资信的评定，把关不严，敷衍了事，结果使评出的信用等级与实际情况严重不符，信用村农户贷款到期偿还率较低，甚至出现有些农信社对借款逾期多年的农户也发给“贷款证”的情况。

（3 ）小而分散的经营模式存在缺陷。

在市场经济条件下，规模经营对商品生产者来说是一个十分重要的理念，农信社作为市场竞争的一个行为主体，也一样需要规模经营。

分散放贷，固然是分散了一定的风险。

但与此同时，代理管理的成本也会随之大幅提升，管理的难度也会大大增加。

（4 ）忽视质量，片面追求规模和速度。

2001 年以来，中国人民银行先后多次下发通知要求大力发展农户小额信贷，解决农户贷款难问题。

农信社把小额信贷作为一项中心来抓，层层制定了严格的指标任务，造成一些基层农信社片面强调小额信贷的推广面和推广速度，不按操作规程办事，放松了信用等级评定的标准和条件，对农户的调查、建档和资信评定随意编造评定，人为地加大了贷款的风险，表面上看，农户小额信贷一片繁荣，但如不及时纠正偏差，则会影响小额信贷的健康发展。

综上所述，可以看出农户小额信贷具有较强的行政色彩，行政干预过多，缺乏法律支持，资金的配置效率难以提高。

三、促进农信社小额信贷业务良性发展的对策针对农信社小额信贷业务的现状分析，为了保证农信社小额信贷业务能够良性发展，通过对制约其发展的种种因索的分析，提出促进我国农信社小额信贷业务良性发展的对策如下：（一）完善农村信用社的产权结构和内部治理结构因为如果农村信用社的所有权主体不明确，就没有人对其进行认真的监督和管理，也不会有人制定规范化的金融信贷政策保证其良性发展，社会目标就可能凌驾于信用社的金融信贷目标之上，信用社的金融信贷业务便难以开展。

目前，由于信用社的所有者缺位和管理体制僵化，信用社的经营管理往往于被动状态，只看重完成上级的任务，甚至有些明显对信用社有利的事情也不敢或不愿自己决定，过分强调短期利益，这些都会影响信用社的长远发展。

因此，必须明确农村信用社的所有权主体，保持信用社管理的独立性和积极性，监督自己的金融信贷业务。

当然，国家法律可以要求农村信用社董事会成员的组成必须包括有关专家等，以保证其内部治理结构的科学合理性。

（二）要为农村信用社开展小额信贷业务制定支持性政策和措施农业是国民经济的基础，带有一定的公共产品的特性；农业又是弱质产业，需要国家的支持和保护。

因此，为了保证小额信贷的可持续性，鼓励农村信用社向农户提供小额信贷服务，国家应制定一些支持性的政策和措施。

如，对农村信用社小额信贷业务实行税收方面的优惠；给信用社更加灵活的贷款政策，等等。