2006/7我国政策性金融研究综述王学人摘　要:政策性金融的改革与发展问题正成为我国金融体制改革的新热点。

本文介绍我国自政策性银行建立以来的国内研究进展,重点阐述我国政策性金融机构在运行中存在的问题、制度缺陷及主要的对策建议,以期为国内专家学者对我国政策性金融体系进行深入研究以及决策者制定有关政策提供参考。

关键词:中国;政策性金融;研究综述中图分类号:F832.1 文献标识码:A文章编号:1001-490X(2006)7-005-04作　者:四川大学经济学院博士生;四川,成都,610041政策性金融作为市场机制“缺陷”或不足的产物,已经有一百多年的历史。

以成立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业开发银行为标志,我国政策性金融机构建立和发展已经取得了阶段性成果,政策性金融在经济生活中的重要作用正初步显现。

与此同时,随着我国市场化程度不断提高、金融改革和发展不断推进,政策性金融发展中存在的诸多矛盾也日益凸显。

未来我国政策性金融应何去何从,当前正成为社会多方关注的新热点之一。

为此,本文对近年来有关我国政策性金融改革与发展的观点进行了综述,以期能为关心政策性金融发展的理论和实务工作者提供参考。

一　政策性金融的概念与原理目前国内对于政策性金融虽有国家金融、政府金融、制度金融、开发金融、特殊金融、财政投融资等多种提法,但其内涵基本相近。

因此,本文主要介绍关于政策性金融的几种主流概念。

较早使用“政策性金融”这一术语的学者白钦先将其定义为“是在一国政府支持下,以国家信用为基础,运用各种特殊的融资手段,严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象,以优惠性存贷利率直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为,它是一切规范意义上的政策性贷款,一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称”①。

瞿强(2000)将其定义为后发展中国家为了实现一定的政策目标而采取的手段,它主要通过建立政府银行或对银行体系的直接干预,以比市场或商业金融更优惠的条件,为特定的最终需求者提供中长期信用。

谢汪送(1998)认为政策性金融是一个国家或地区在一定时期内为贯彻国家产业政策,实现宏观经济目标及社会政治需要而规定的具有特定政策意义的金融行为。

还有一些学者把政策性金融看作是特殊的金融活动。

杨涛认为政策性金融“是指在政府支持下成立、在法律规定的特定范围内展开业务、不单纯以追求盈利为目的、旨在促进国家经济发展和社会进步的特殊金融机构的金融活动”②。

政策性金融的原理主要回答政策性金融产生的客观依据和必要性等问题。

在近年来的研究中,主要有资源配置折衷论、金融资源配置论、开发金融论、金融控制论和国家利益论等重要观点。

第一,资源配置折衷论。

政策性金融是在金融领域内把“政府”与“市场”两者对资源配置的作用进行“折衷”的具体应用。

“当然,这种折衷主义的结论并不否认政府或市场在某一阶段的经济思想居于主导地位”③。

政府和市场是配置社会经济资源的两大宏观调控手段,单纯地运用其中一种手段来配置资源必然导致“市场失灵”或者“政府失灵”,多年以来的实践和理论都是围绕如何实现两者有机结合问题而展开的。

事实上,政策性金融是既需要体现政府意图,又需要遵循市场规律的特殊的金融中介。

第二,金融资源配置论。

金融资源被视为稀缺的国家战略资源,政府遵循经济有效性和社会合理性两个基本原则对其进行优化配置。

在市场经济中的某些领域,商业性金融依据经济有效性原则而不愿融资,这些领域对国家整体经济利益和经济发展又具有重要意义,这时,就只能通过政策性金融依据社会合理性来进行金融资源配置(崔艳梅等,2004)。

“由宏观经济主体发动和引导、由微观经济主体积极参与,并主要由其按市场经济有偿原则展开,进而最终实现准公共产品的有效配置与及时提供,成为当代市场经济国家共同追求的目标。

这种集宏观经济主体和微观经济主体于一身的经济主体,在金融资源配置领域中只有政策性金融或者说政策性金融机构才能担当和胜任”④。

第三,开发金融论。

陈元(2004)认为,我国正处于转轨进程中,政府应当将高能量的国家及政府信用用于建设市场,以建设和利用市场的方式,实现国家的经济社会发展目标。

开发性金融机构就是要以政府信用为基础,以市场业绩为支柱,将长期融资优势与政府组织协调和增信相结合、机构债券与金融资产管理相结合,以建设市场和市场化运作的方式,利用“政府入口、机构孵化、市场出口”的融资机制,推动治理结构、企业法人、信用结构以及项目现金流的建设,从而将国家、地方政府、金融机构的信用转化成企业信用,发育出不同类型的市场主体,不断发展健全市场规则,实现政府的经济社会发展目标。

第四,金融控制论。

美国学者罗纳德・麦金农在《经济市场化的次序》中最早提出“金融控制”,指转型国家在经济市场化进程中,政府采取有效的政策工具,以实现非通货膨胀型的金融均衡以及向市场经济的平稳过渡。

从20世纪80年代末至90年代初,很多计划经济体制国家纷纷向市场经济体制过渡,但除中国、智利等少数国家外,其他转型国家都遭受了沉重打击。

反思那些受挫国家的教训,经济学家们认为,在经济市场化进程中,国家应当进行适当的“金融控制”。

而中国的经济市场化取得成功的一个重要因素就是采取了政府主导下的渐进改革路线。

可见,“金融控制”理论对我国的经济金融实践具有重要的借鉴和指导意义(陈雨露,2005)。

第五,国家利益论。

在当前国际竞争日趋激烈、经济实力竞争日显重要的情况下,政策性金融有助于维护国家在对外交往中的整体利益(崔艳梅等,2004)。

比如,国家介入进出口贸易,通过为特定产业和国别提供政策性金融支持,实现国家宏观调控目标,同时在我国入世的新形势下,可以根据世贸组织反补贴条款的要求,参照OECD的有关规定并借鉴国际通行做法,发挥国家信用机构的作用,为提高我国企业的国际竞争力创造更加平等的竞争环境。

二　政策性金融的功能定位基于政策性金融的定义和原理,其功能既有与其它金融中介相似之处,也有其特殊的侧重。

一种观点认为,作为一种特殊的金融中介机构,政策性金融没有发行存款形式要求权,不是存款货币银行,简言之,除了一般不具备派生存款或信用创造功能,它具有其他金融中介应当具有的一切功能(白钦先,1998)。

但也有学者提出异议,认为在特定情况下,政策性金融也有货币创造功能,即当政策性金融把来自于中央银行的再贷款运用到其业务活动中时,就具有货币创造功能(杨涛,2004),因为再贷款是中央银行影响基础货币的重要途径之一。

另有观点认为政策性金融还具有作为体现国家政策性制度工具的特殊功能。

白钦先(1998)认为,政策性金融主要发挥六项特殊功能,包括:对基础产业和农业的直接扶植及强力推进功能;逆向性选择功能;诱导性功能;扩张性功能;补充性功能;专业性服务与协调功能。

杨涛(2004)提出,政策性金融的特殊功能具体体现在六个方面:支持农业发展;支持基础设施建设;影响国家进出口业务;支持中小企业发展;增进社会福利水平(尤其在住房和社会保障方面);优化经济结构(除了财政政策和产业政策外)。

黄河静(2003)提出,政策性金融不以利润最大化为经营目标的特点就决定了它不同于商业性金融的特殊功能,这些功能主要体现在政策性功能、诱导性功能、区域经济梯度整合功能、补充性功能等方面。

三　我国政策性金融主体与其它相关主体的关系政策性金融机构在行使其经济职能过程中,必然会与社会金融运行体系所涉及的其他主体之间产生多样化的关联,这些外部关联是政策性金融本质特征的逻辑延伸所致,即既要体现“政策性”,又是一种“金融中介工具”。

为了更加深入地认识这些外部关系问题,我们主要介绍关于政策性金融主体与政府(尤其是财政)、商业银行以及中央银行等之间关系特征的研究情况。

(一)政策性金融主体与政府尤其是财政机构间的关系从政策性金融的产生和发展过程来看,它是为政府所有而且必须体现政府经济政策意图的金融机构,政策性金融与政府的关联是最为密切的。

而政策性金融和财政作为两个通过不同渠道、方式来集聚和分配不同性质资金的工具,又在不同程度上体现着政府的意图,所以,财政机构又是政府各部门中最易与政策性金融形成冲突的关系主体。

陈志祥(1997)提出,要防止政策性金融被财政化运作而导致资金分配低效率,政策性金融和财政应明确分工、各司其职。

何正文(1998)认为,政策性金融与政府的关系体现在五个方面:政策性金融的存在是由政府决定的;政策性金融的资本和运营条件是由政府提供的;政策性金融的融资领域及职能范围是由政府规定的;财政部门要在一定程度上对其提供政策性金融的资金运营进行监督及管理;政策性金融在业务上接受相关政府主管部门的业务指导。

(二)政策性金融主体与商业性金融主体的关系政策性金融与商业性金融的关系本质上反映的是对于金融资源的政府调控和市场调控两者之间关系。

陈志祥(1997)认为,两者在金融资源配置主体、目标、业务范围、运行机制、资产及负债结构以及监管的主客体等方面都存在明显差异。

何正文(2005)认为,两者的关系在本质上是平等互补的关系,二者相辅相成,共同使一国的金融体系整体功能得以实现,具体表现在两者的法律地位平等,业务范围互补,存在业务委托代理关系以及当商业性金融从事的业务符合政府的经济政策意图时政策性金融就会给予支持。

白钦先、王伟(2005)认为,两者是一个完整的金融统一体中不可或缺的两翼,相互对称,彼此平行并列,相互补充而非相互替代,是平等协调合作的伙伴而非对立或从属的竞争对手;同时,两者的活动领域也是一个相对的不断变动与调整的过程,不同国家在同一时期或者同一国家在不同时期,两者的“界限”总是相对的。

(三)政策性金融主体与中央银行的关系中央银行作为“银行的银行”,是一国金融体系内的最高监管主体。

鉴于政策性金融具有很强的“政策性”并且由政府提供资金或担保,所以,中央银行对政策性金融具有一定程度的领导和监管职能,防止其滥用职权而使国家利益受损。

陈志祥(1997)提出,虽然政策性金融与中央银行的关系相对松散,例如日本的“二行九库”均由大藏省领导,而不受日本银行直接管理,但这并不意味中央银行可以完全放任之,否则,政策性金融就成为“第二中央银行”,最终导致其负责的政策性业务与经营性业务之间的矛盾转化为调控者与被调控者之间的矛盾。

四　我国政策性金融运行中存在的问题及制度缺陷虽然我国政策性金融机构近年来取得了显著的发展,但是运行中也出现了不少问题。

从现有的文献来看,主要将问题及其根源归结为制度安排不合理或不完善。

第一,法律制度。

国外的政策性银行大都是首先有独立、专门的立法,赋予其在政府支持的产业方向及范围内自主决策、自主经营、自担风险的独立法人地位,然后依法设立机构并依法经营,例如《日本开发银行法》、《德国复兴开发银行法》、《韩国产业银行法》等(李吉平等,2000)。