经济责任审计在促进政府治理中的作用作者：郎正清来源：南京财经大学学报2006年第6期摘要:随着世界经济一体化进程的不断加快,我国社会主义市场经济的不断完善,党的十六届三中全会提出了建设服务型政府目标。

然而这一目标并不是一蹴而就的,需要我们根据中国的国情,逐步持续地加强政府机构改革力度,最终构建一个廉洁高效的服务型政府。

伴随着我国经济体制和政治体制改革的进程产生并逐步发展起来的经济责任审计在这一过程中将会扮演重要的角色。

本文以政府治理的目标为主线,提出了经济责任审计在促进政府治理过程中的作用。

关键词:政府治理;经济责任;审计上个世纪70年代末,西方国家针对政府公共行政极权化和官僚主义而导致的政府公共行政效率低、高昂的社会成本等问题,掀起了一场声势浩大、旷日持久的,旨在推行绩效管理、强调顾客至上与服务意识、在政府管理中引进竞争与市场机制的政府改革运动,它起源于英国、美国、新西兰以及澳大利亚,后来迅速扩展到其他西方国家,这就是“新公共管理”运动。

这说明政府的治理已经是一个全球性的课题,这场运动对我国的政府体制改革也产生了很大的影响。

然而,长期以来的高度集中的计划经济形成的政府行政的惯性不可能一下子全部消除,仍然存在种种的问题。

针对我国的具体国情,1999年两办发布两个暂行规定,从此,我国正式建立经济责任审计制度。

该制度建立以来,在加强干部监督、政府管理以及防治和治理腐败、促进领导干部廉洁勤政等方面扮演了重要的角色。

2004年11月,五部委又发文将经济责任审计范围扩大到地厅级,这意味着经济责任审计在我国的政府治理方面将会发挥越来越重要的作用。

一、当前我国政府体制改革的治理目标“一个公司需要治理,一个国家也需要治理。

公司治理的软弱,一定给投资者造成损失;国家治理的失效,就会产生腐败和混乱,就无法让所有的投资者都得到收益的机会。

”李金华审计长9月在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”上的演讲中如是说。

关于国家、政府的治理,世界各国都在进行着积极的探索,主要的思路就是引进公司治理的框架,或者政府行政行为的企业化、市场化,集中政府管理的范围,建立一个精干高效的现代政府。

笔者参考相对成熟的公司治理的框架,结合我国的具体国情,认为目前我国政府治理的目标主要有以下几个方面:1.自我控制能力一个规范、负责任的政府必须有能力进行自我约束、自我控制,最大限度地减少专横武断的政府行为与腐败现象。

国家拥有进行高压统治的垄断权,这一垄断既使其获得了一种对经济活动进行有效干预的权力,也使其拥有一种随意干预的权力。

这样一种权力与只有政府才能掌握而公众无法获得的信息结合在一起,就为公共部门的官员或其亲朋好友通过牺牲公共利益来获取自己的私利提供了良机,寻租和腐败的机会就会层出不穷。

因此,所有国家都应该建立和完善一种机制,根据这种机制,国家机构在为公共利益服务时以及在与工商界与市民打交道时,能灵活而自觉地减少随意性干预和腐败。

2.诚信与责任我国政府存在的另一个问题就是政府信用度不高,会出现政府无法兑现其诺言、出了问题无人负责等现象,尤其是地方政府,这样的现象有时非常普遍。

李金华审计长在多次讲话中反复强调“实现国家治理的途径很多,但现实的中国,明确责任,进而落实责任,是国家治理的关键所在”。

人们往往倾向于追求权力的法制化,却容易忽略责任的法制化。

这样一来,由于获取权力和行使权力的成本太低,又进一步强化了政府及各部门追求权力的冲动。

将责任法制化,可以增强权力行使者的责任感,让他们时刻关注权力行使的后果,改善行政行为;同时为责任的评价和考核提供前提,也就是为“问责制度”创造条件。

3.执行能力在我国,有法不依、执法不严、违法不究和执法不公等现象在很多地方依然存在,这是一个法制社会所不能容忍的,因此能否有效地贯彻执行法律法规和规章制度也是一个规范、法制化政府所必备的。

执行能力,应包括两方面的含义:一方面是能否按照既定的制度、规范、预算等“照章办事”,另一方面是能否最有效地执行,即保证效益性。

一方面需要强化监督机制,保证制度执行的“真实”,第二个方面需要强化评价机制,保证执行的“效益”。

4.透明度无论是公司治理还是政府治理,公开透明永远是必需的原则之一。

公司治理之所以要强调透明度,是因为经营者使用的是股东的钱,理论上股东应该知道他们每一分钱的用处。

在现代民主政治下,国家的权力来自于人民,要对人民负责;国家的一切财政收入同样也是来自于全国的纳税人手中。

由于纳税人不能直接处理公共预算,需要委托政府官员及人大代表等代理人代为处理。

然而,由于信息不对称的普遍存在,肯定会产生代理问题。

因此政府行为、结果必须公开透明,让人民去评价与监督。

二、经济责任审计在促进政府治理中的作用经济责任审计是伴随着我国经济体制和政治体制改革的进程产生并逐步发展起来的,1999年两办发布《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》,标志着我国正式开展经济责任审计。

2004年11月,五部委又发文将经济责任审计范围扩大到地厅级,这为经济责任审计作用的发挥提供了足够的空间与广阔的平台。

下面笔者就以上述政府治理的目标为主线,阐述一下经济责任审计如何在促进政府治理方面发挥其作用。

1.促进加强政府自我控制能力建设最高审计机关国际组织(INTOSAI)早在其内部控制准则中就提到最高审计机关应该敦促并支持政府部门建立详细的组织性内部控制制度,各审计机关还应当对内部控制制度加以复核,以确保各项控制均能维持正常运作,并达成预期效果。

没有监督、失去控制的政府必然会成为腐败的政府。

滋生腐败的因素很多,但是政府未强化内部控制约束制衡机制,造成政府行为失控是关键因素。

仅仅靠非经常性的外部监督,不可能建立起一个廉政的政府。

我国一直强调反腐倡廉,然而问题有时却越查越多,就是因为外部监督仅仅是一种强制性的有限监督,内部控制才是一种自觉的无限监督。

经济责任审计的内容之一就是审查被审计人所在单位内部控制的健全性、适应性以及有效。

通过对其控制程序、控制方法与手段以及会计与管理控制制度的审计,发现内部控制的薄弱环节,提出改进意见,最终促使政府部门建立起完善的内部控制体系,加强政府部门的自我约束自我控制的能力,减少政府随意行为与腐败现象。

2.促进政府责任的法制化去年我国开始正式实行审计结果公告制度,掀起了席卷全国的“审计风暴”,使得审计在百姓心中的地位骤然上升。

风暴过后,人们更加关注审查出的问题是否得到公正的解决,“问题干部”是否得到应有的惩处。

然而,审计查出问题之后,处理结果往往得不到公布,有的甚至就不了了之,这使得审计监督的效果大大降低。

因此,将责任法制化,就成为我国亟待解决的问题。

问责是由授权产生的:人民给政府授权,政府给官员授权,官员对人民及政府负责,政府则通过官员对人民负责。

经济责任审计的对象就是领导人的“经济责任”,通过审查领导人所在部门的预算执行及决算、预算外资金、专项资金、国有资产、以及内控等的审查,查清该单位的目标完成情况,分清领导人应负的主观责任,并查清其有无侵占国有资产、违反廉政规定以及其他违纪行为。

许多省市已经开始推行经济责任审计结果公告制度,还制定了审计结果的运用办法,大大提高了审计效果。

然而,将责任法制化需要各部门的相互合作方能完成,经济责任审计本身无权去做,审计所能做的就是将审计出的问题以及应该进一步追究责任的事诉诸公众,“让阳光和社会为问责导航”。

3.促进政府有效执行能力按照两办的两个暂行规定,领导干部任期经济责任是指领导干部任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性,以及有关经济活动应当负有的责任,包括主管责任和直接责任。

在审计实践当中通常审查两方面的财经法纪的遵守与执行情况,一方面是被审计领导干部所在部门、单位对于国家法律法规的遵循、执行情况,另一方面是领导者个人是否有违纪行为。

政府的行为很大程度上是领导人的行为,规范了政府领导人的行为,自然就提高了政府对国家法律法规的执行能力。

作为政府部门,其最主要的经济责任就是保证其财政财务收支的真实、合法和效益性,通过经济责任审计可以很好地促使政府部门在预算的编制、执行方面的科学性、经济性、效益性。

从而进一步促进政府在法律法规和规章制度的执行与遵循性方面的规范化,提高政府全面的执行能力。

4.促进政府行政透明化政府行政透明化是政府治理必不可少的一个环节,是一个国家民主程度的体现。

著名会计学家杨时展教授曾精辟指出“民主,是现代审计的实质,审计,是民主政治的表现;民主,是现代审计的目的,审计,是现代民主的手段。

没有现代审计这一手段,就很难达到现代民主这一目的,没有现代民主这个目的,现代审计也就失去意义。

”去年实行的审计结果公告制度表明国家审计的过程和结果已经公开。

经济责任审计可以通过对政府领导人的审计,并将审计结果公布于众,使得人民作为国家权力的授予者,能够看到自己的代理者是否完成了其应负有的经济责任,使得人民作为国家的主人,能够真正起到监督的作用。

通过审计结果的透明化,可以促使政府行政的透明化,最终构建一个透明、规范、高效的政府。

5.促进政府部门廉洁高效反腐败是一个全球性的问题,各个国家都在研究反腐败的对策,而且国际间的合作也在加强。

我国也于2003年在《联合国反腐败公约》上签了字,该公约共有100多个国家签署。

这一举动表明了我国政府惩治腐败的决心,也改善了政府治理的环境。

我国的经济责任审计的最终目的就是查清被审计领导干部的经济责任,包括主管责任和直接责任。

其中直接责任就是指被审计领导干部本身在财政收支、财务收支中有无侵占国家资产、违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题。

其实我国开展经济责任审计的最主要的目的就是防治和治理腐败,促进领导干部廉洁勤政。

而领导干部作为政府部门的主要负责人,其个人的管理水平在很大程度上制约着政府管理的水平与效果,政府的一切行为均可以归责于“人”———即政府部门的领导人。

因此,经济责任审计通过对领导人经济责任履行情况的审查,可以提高政府领导干部队伍的管理水平,进而加快廉政高效政府的建成。

三、应补充的几个问题1.经济责任审计促进政府治理的相对优势人们也许会问,经济责任审计在促进政府治理方面与别的审计相比有什么优势呢?经济责任审计于其他审计的主要区别在于,经济责任审计与评价的对象是“人”,即领导干部,其他审计的对象是单位、部门等。

经济责任审计虽然不是直接对政府部门的审计,但是,它的实质是由人及事,通过对领导人的审计,反映出领导人所在部门在管理等各方面所存在的种种问题,从而起到促进该部门强化管理的目的。

同时,经济责任审计与其他审计的这一区别也是其优势的体现。

因为一个部门的一切行为均是人的行为,其中领导人的影响是最大的,对重要领导人的审计的意义远远大于对部门的常规审计。