住房补贴政策理论及制度改革研究TPMK standardization office【 TPMK5AB- TPMK08- TPMK2C- TPMK18】中央国家机关公务员住房政策体系研究专题报告三住房补贴政策理论及制度改革研究二〇〇五年十二月目录摘要本章从住房补贴形式和住房补贴标准两个角度，对公务员住房补贴政策进行研究，并在此基础上提出进一步改革和完善中央国家机关公务员住房补贴政策的若干建议。
课题组对住房补贴形式和住房补贴标准进行了理论分析。
研究结果表明，对于住房补贴形式而言，消费者补贴和生产者补贴形式各有利弊，但在社会福利损失最小化上，消费者补贴形式明显优于生产者补贴；对于住房补贴标准而言，住房补贴标准应源于一定的住房标准，且基于家庭生命周期确定的住房标准要优于基于现行的“职级－面积”模式确定的标准。
课题组在借鉴美国、英国、瑞典、法国、德国、韩国和日本以及我国香港地区和八个省市公务员住房补贴政策的基础上，对现行中央国家机关公务员住房补贴政策进行了实证研究分析。
研究结果表明，现行中央国家机关公务员住房补贴政策在提高公务员住房支付能力上已经发挥了显着的效果，而当前主要的制度性缺陷集中表现为：补贴形式相对单一和固化，无法满足某些特殊群体的住房消费需求；补贴标准片面强调“激励性”，单纯采用按职级高低确定补贴标准的分配方式，导致补贴的低效率和垂直不公平。
在理论研究、实证分析和国内外经验借鉴的基础上，课题组最后提出了公务员住房补贴政策的理想模式，以及现阶段改革的基本原则和具体建议。
1住房补贴政策概述1.1.住房补贴1969年美国国会将补贴定义为“由政府提供的激励方式，通过降低机会成本或者增加潜在收益，促使某个阶层的生产者或消费者有能力做一些在他们没有获得补贴时不能做的事情”①。
住房补贴是政府针对住房问题实施的一种专项补贴，是政府刺激住房生产或消费的一种手段，属于政府的财政转移支付。
政府通过降低住房金融体系中资金的机会成本或增加其潜在收益等手段实现该目标。
1.2.住房补贴政策及其目标住房补贴政策是各国住房政策的一个重要组成部分，其补贴对象通常是中、低收入家庭，用于保障这些家庭的基本居住权利。
住房补贴政策规定了住房补贴对象、补贴计发办法、住房补贴建筑面积标准、资金来源渠道等方面的内容。
作为政府的一项重要公共政策和社会保障体系的重要组成部分，住房补贴政策的直接目标是帮助补贴对象家庭获得合适的住房以及健康的居住环境，并进而提高社会福利，协调经济效率与社会公平。
具体而言，住房补贴政策的目标可以包括以下四个层次：① Marja C. Hoek-Smit, Douglas B. Diamond. Subsidies for Housing Finance, Housing Finance International,V ol.17. Iss.3, 2003, p3～p131）改善居民住房条件，提供基本住房保障。
应尽可能为大多数人提供有良好的公共环境和卫生条件的健康住房。
2）改善社会公平，保持社会稳定。
作为一种财政转移支付手段，住房补贴本质上就是一种社会再分配工具，改善收入与财富分配的公正性是其重要目的之一。
3）改善市场运行失灵，提高市场效率。
垄断、恶劣的住房质量、针对中低收入家庭的住房供应不足等因素引起市场失灵时，住房补贴作为政府干预市场运行的一种方式，有利于改善住房资源配置的有效性，提高市场运行效率。
4）刺激国民经济增长。
住宅产业能够带动多个相关产业发展，因此住房补贴在提高住宅产业市场效率的同时，也为拉动国民经济增长做出贡献。
此外，制定住房补贴政策的出发点不仅是社会经济效益，同时还可能包括一些政治因素。
因此，住房补贴政策可能同时具有多重目标，每个目标还可能有多个子目标，以满足不同的经济和政治需求。
1.3.住房补贴的类型及其形式1.3.1.住房补贴类型由于政治、历史和社会经济条件的不同，不同国家往往会采用不同的补贴方式。
按照不同住房补贴类型的特点，政府在制定住房补贴政策时通常存在三种基本选择，如表1－1所示。
本课题着重讨论生产者补贴和消费者补贴两种形式。
表 1-1 常见的住房补贴类型补贴种类特点适用环境Ⅰ生产者补贴通过降低生产者的融资、建造和经营成本或提高其经营、销售收入，激励其建造面向中低收入家庭的低租金或低价位住房。
如中国的经济适用房划拨土地政策。
适用于住房市场机制不完善，不能对政策意图做出有效反应时。
消费者补贴通过降低消费者融资成本、住房消费支出等，提高其住房消费意愿和能力。
如英美购房税收减免政策、美国住房券①计划、中国的贴息贷款。
适用于以公平作为补贴的主要目标时。
Ⅱ指定地点补贴按地理区域分配补贴，有利于抵押物保值，并可鼓励该地区的投资，从而带动经济发展。
如中国的危改小区计划、美国的城市复兴计划。
适用于重点改善公共卫生状况，或促进经济发展时。
指定家庭补贴对符合特定要求的家庭进行补贴，可采用住房券或分散地点供应公共住房的方式。
如美国的申请公共住房制度。
适用于重点改善社会分配不公，促进住房机会公平时。
Ⅲ授权所有符合资格要求的家庭，提出申请即可获得补贴。
如美国FHA提供的抵押贷款担保。
适用于重点改善公共卫生条件，重新分配收入时。
分配按一定的补贴标准分配给部分人群适用于有针对性的改变特定人群的住房条件时。
1.3.2.生产者补贴形式生产者补贴通过降低生产者的融资、建造和经营成本或提高其经营、销售收入，激励其建造面向中低收入家庭的低租金或低价位住房。
主要的补贴形式有以下两种：（1）建立政府背景的非盈利性机构担当供给者①住房券是政府发给中低收入家庭用以领取住房补贴的凭证。
它只能用来支付房租，不能以住房券向政府兑取现金。
政府直接提供土地和基础设施，或为政府建设和管理的公共住房直接提供贷款。
例如英国①、德国、法国、韩国均设有这类的非盈利机构以提供公共住房，以及我国政府为经济适用房划拨土地的做法。
（2）面向私营部门的生产者补贴政府通过对私营部门提供生产者补贴，引导和激励他们参与供给。
通常政府会采取降低生产者成本或是提高生产者收益的形式，使私营部门愿意下调住房的租金和价格。
主要的优惠措施包括特设基金贷款、贴息贷款、地价优惠、税收优惠和租金/价格补偿等(表1－2）。
中国政府为经济适用房提供的税收减免就是这方面的实例。
表 1-2面向私营部门的生产者补贴形式补贴名称内容作用特设基金贷款政府设立专项基金，委托金融机构向住房生产者发放低于市场利率的开发建设贷款降低生产者成本贴息贷款通过政府补贴金融机构利差，为生产者担保，或者对金融机构实施税收优惠等，降低其贷款利息地价优惠政策政府在对城市发展做出整体规划后，确定用于开发中低收入家庭住房的地块，以低价出售/出租给住房生产者税收优惠减免生产者出租或出售获利所得税，或住宅资产增值税租金/价格补贴住房租赁/买卖差价补贴提高生产者1.3.3.消费者补贴形式消费者补贴形式与生产者补贴的最主要区别在于补贴对象发生① Christine M. E. Whitehead, The Provision of Finance for Social Housing: the UK Experience, Urban Studies, Vol.36. No.4, 1999, p657～p672.了变化。
消费者补贴通过降低消费者融资成本、住房消费支出等，提高其住房消费意愿和能力。
常见的消费者补贴形式包括：租金/价格补贴、贴息贷款、政府担保、抵扣个人所得税和住房储蓄（Contract Saving）等（表1－3）。
表 1-3消费者补贴的主要形式补贴名称内容租金/价格补贴形式比较灵活，可以是现金补贴，或类似于“住房券”的补贴，也可以是帮助其支付贷款首付、住房交易手续费和抵押贷款保险费等的一次性总付补贴贴息贷款通过降低贷款利率而实施的补贴形式政府担保通过政府信用，提高中低收入家庭信用等级，降低其获取住房抵押贷款门槛。
如美国联邦住房管理局（FHA）、退伍军人管理局（V A）提供的担保抵扣个人所得税通过减免个人所得税降低消费者实际购房费用，刺激其住房消费意愿和能力住房储蓄存款人与贷款机构签订存贷合同，先存后贷，当存款累积到规定数额时，存款人可以提取存款本息，并获得一定存贷比例下低于市场利率的住房抵押贷款。
以法国Epargne-Logement(E-L)系统和德国Baupar系统为代表（1）租金/价格补贴租金/房价补贴是向公共住房的租户或购买者提供补贴，即由政府帮助家庭负担一部分房租或购房款，以解决这类家庭的住房融资问题。
其形式比较灵活，可以是租金/房价现金补贴，可以是类似于“住房券”的补贴，也可以是帮助其支付贷款首付、住房交易手续费和抵押贷款保险费等的一次性总付补贴。
通过这类补贴，有资格的家庭可以以低于市场标准的租金或价格获得住房，其中房主获得的市场租金（购房款）和房客所付租金（购房款）之间的差额就是补贴。
（2）贴息贷款通过降低贷款利率而实施的补贴形式。
根据资金来源以及操作形式不同，可以分为利用以市场为基础的资金、利用特殊基金和通过所得税抵偿贷款利息三种方式。
利用以市场为基础的资金提供补贴，是指政府直接向贷款机构支付补贴，使实际贷款利率低于市场水平，例如我国目前的政策性贴息贷款。
政府既可以向贷款机构支付一定数额的利息补贴，也可以为商业机构(例如开发商)融资提供补贴。
利用特殊基金提供补贴，是指政府利用社会保障基金、扶贫基金、公务员退休基金等特殊基金进行融资，从而为借款者提供低于市场利率的贷款。
如果限制资金来源，它仅对参加基金的人起作用。
所得税抵偿贷款利息与后文中的抵扣个人所得税的情况类似，见后文详述。
（3）政府担保政府担保是通过政府信用，提高补贴对象家庭的信用等级，降低其住房抵押贷款获取门槛。
例如，美国联邦住房管理局（FHA）、退伍军人管理局（VA）以及加拿大国家住房管理局（NHA）通过对特定人群住房抵押贷款承担全部或部分信用风险，促使贷款机构向信用等级较低人群授信，或降低贷款利率，或加大贷款额度。
（4）抵扣个人所得税抵扣个人所得税是指将纳税人用于支付住房消费的资金从应税收入中扣除，从而通过减免个人所得税来降低消费者的实际购房费用，刺激其住房消费意愿和能力。
这种补贴主要用于帮助和鼓励中等收入家庭购买自有住房。
目前常见的补贴方式有：扣除贷款利息与本金的同时免除利息税；规定可扣除利息数额的上限或者限制可以扣除利息的贷款总额(例如，英国每个家庭3万英镑之内的贷款利息免税)；通过税收信用提供补贴(通过税金偿付一定比例的利息)；计算因为自己使用住房而产生的收入损失，从而获得减税；免除出售自有房屋应缴纳的税金等①。
（5）住房储蓄以法国Epargne-Logement(E-L)系统和德国Baupar系统为代表的住房储蓄补贴方式，其原理是存款人与贷款机构签订存贷合同，先存后贷，当存款累积到规定数额时，存款人可以提取存款本息，并获得一定存贷比例下低于市场利率的住房抵押贷款。