中国住房制度改革与变迁作者：陈杰时间：2012-04-13今年恰是邓小平1980年关于住宅问题讲话发表30周年，该篇讲话是新中国城镇住房制度从福利制度向市场化改革启动的关键标志，奠定了其后近二十年间中国房改政策的基本思路，显示了伟人的超凡预见性，至今仍对我们认识住房问题有深刻的启迪。

为此在今天纪念这篇讲话，仍富有重要的现实意义。

住房所特有的“双重属性”，决定了它既是社会民生福祉最关键实现环节之一，也是国民经济建设的最重要组成部分之一。

另一方面，城镇住房制度改革是我国改革开发之后城镇诸项改革中最先酝酿、也是最先启动的改革，但也是进程最曲折、反复最多，但又是改革最彻底、最市场化的一项改革，所取得的成就某种意义上是非常丰硕的，但当前争议又是最多的。

所以，研究中国这30年来城镇住房制度改革与变迁的历程，可以获得的信息是非常丰富的。

本文提出住房事业这个概念，是希望以此来涵括住房制度、住房建设、住房市场、住房政策(包括住房保障)这几个高度相关但又相互区别的内容，从而可以对住房问题做一个宏观整合的分析与思考。

以下本文先按照历史顺序对1980年住房事业的发展与制度变迁做一个全景式概括描述，然后再反思1980年房改以来在住房问题的根本经验与教训，以此展望未来可能的发展愿景和提出必要的政策建议。

一、历史背景：改革前的中国住房事业？新中国建立之后，在意识形态上采纳马克思、恩格斯等共产主义(社会主义)社会改造学说，而如不少学者指出，马克思和恩格斯是明确反对工人阶级拥有自己的个人资产，尤其包括住房。

如恩格斯在《论住宅问题》中认为，对于(德国大城市)工人说来，如果让他们有自己的房屋，把他们重新束缚在土地上，那就是破坏他们反抗工厂主压低工资的力量。

他这样写到：“工人必须负起沉重的抵押债务，才能得到这种住所，于是他们就真正变成了资金主人的奴隶；他们被束缚在只好同意接受向他们提出的任何条件”。

为此，新中国政府对住房问题策也无可避免地受到这些观念的影响。

1956年1月18日，中共中央提出对城市房屋私人占有制的社会主义改造是社会主义改造的一个组成部分。

1958年底城市私房改造基本结束，1964年7月政府正式宣布私人租赁性质的住房关系基本不再存在了，1978年我国城镇住房中74.8%为公有住房。

由于公房制度长期实行无偿分配和低租金的福利体制，住房的投融资机制被严重扭曲。

1952-1978年中国包括农村住房在内的住房总投资仅占同期基本建设投资的7.5%，仅占GDP的0.7%。

住房投资严重不足导致1970年代末全国主要城市都面临住房严重短缺。

1978年城市住宅面积为14亿平方米，人均居住面积由1950年的4.5平方米下降到3.6平方米(人均建筑面积6.7平方米)，缺房户869万户，占当时城镇总户数的47.5%。

改革开放意味着国家重心向经济建设的转移，同时也要求劳动力的解放，这些都宣告福利住房制度不改不行了。

某种程度上，住房制度改革是我国城市诸项改革中最先酝酿、也是最先启动的。

图1：1950-1978中国住房投资二、1980年之后中国住房事业的发展？2.1.邓小平1980年关于住宅问题的讲话及其背景1978年9月，中央召开的城市住宅建设会议传达了邓小平关于住房问题的一次谈话，大体精神是：解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来。

1979年第18期《基建调研》杂志发表了哈尔滨住宅建设总公司《关于住宅商品化生产的设想》一文，公开提出了“住宅也是商品”的观点。

1980年1月第二期《红旗》发表苏星的《怎样使住宅问题解决得快些？》一文，论证住宅是个人消费品，而且是商品，私人购房与社会主义公有制并不矛盾。

此文一石激起千层浪，自此，我国理论界和实际工作者开展了关于住宅属性、房租等问题的大研讨。

然而住房问题涉及面非常广，中国房改的真正启动还要来需要更大的推动力量。

1980年4月2日，邓小平同胡耀邦等领导讨论长期规划问题，在谈到建筑业和住宅问题时，小平同志作了重要指示：“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。

不但新房子可以出售，老房子也可以出售。

可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。

住宅出售以后，房租恐怕要调整。

要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算，因此要研究逐步提高房租。

房租太低，人们就不买房子了……将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。

这些政策要联系起来考虑。

建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。

”这个就是著名的、具有历史意义的《邓小平关于建筑业和住宅问题的讲话》。

最初是1980年4月13日全国基本建设会议期间，由时任国务院副总理姚依林向大会口头传达。

6不久，1980年6月中共中央和国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》正式提出实行住房商品化政策，允许“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住房”，这是对建国后把住房看作福利品的传统观念的一次重大颠覆。

从此，住房制度改革在各地逐步展开。

恰如1991年6月7日《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》(国发[1991]30号文)所说，“我国城镇住房制度改革，自从邓小平同志1980年提出出售公房，调整租金，提倡个人建房买房的改革总体设想以来，逐步在各地展开”，邓小平同志这次谈话对中国住房事业的历史功绩已经载入史册。

2.2.中国住房制度改革历程1980-2010从住房制度改革角度来说，可以把1980-1987年看作福利住房制度的破冰时期、1988-1997年为福利住房制度与市场化住房制度并存的双轨制时期、1998年至今为市场化住房制度主导时期。

2.2.1. 1980-1987的福利住房制度破冰：地方局部实验性增量改革中国最初开始的住房改革跟英国1980年代的市政住房私有化运动、前苏联和东欧转型经济国家1990年代的公房私有化浪潮有很多类似之处，都是政府力图在最短时间内甩掉福利住房这个沉重的财政负担。

其中1979-1981年曾尝试以成本价进行售房。

种种因素导致这次试验效果不佳，整个试点改革期间也仅售出3000套住房，出售的新建住房只约是同期新建住房的两千分之一。

1982-1985年开始试行“三三制”售房。

由于个人只需付出三分之一，1982-1985年间累计出售公房1092万平方米。

81984年六届全国人大的政府工作报告中提出，城市住宅可以“推行商品化试点，开展房地产经营业务”。

无房户或住房困难的职工对购房的兴趣和表现出来的经济潜力，让政策制定者感到鼓舞。

但补贴售房改革让地方政府和单位背负上过重的财政负担，同时公房的低租金制度，租买比价不合理，也使得公房体制内人们对自购住房兴趣不高；售房对于住在公房且住房条件较好、租金低的人来说，有损其利益，他们表示不满和反对。

因此，在各方的不满声中，补贴售房试验在1986年3月被叫停。

1986年试点售房实验受挫，诚如邓小平1980年4月关于住宅问题的讲话已经预见性提到“房租太低，人们就不买房子了”。

为此决定，中国房改的中心从单纯推动售房转移到推动租金改革，希望“以租促售”。

1986年，国务院住房制度改革领导小组提出了“提高工资、变暗补为明补、变实物分配为货币分配、以提高租金促进售房”的整体房改思路。

在这时候，住房分配已经从实物分配转为有了部分货币型分配的内容。

然而，总体上，在住房投资资金来源上，依然沿袭传统的依靠国家与单位积累资金的筹资机制。

据测算，1978年各类住房补贴为47.2亿，相当于职工收入总额的7%，国民生产总值的1.3%。

1988年住房补贴总额为583.7亿，相当于职工收入总额的16%，国民生产总值的 4.2%。

如果把政府和企业提供的住房补贴加入，当时中国居民实际的住房消费支出要占到家庭收入的27%和家庭支出的29%。

10这表明，当时中国仍然存在住房极度短缺与住房过度消费并存的局面，而且某种程度上住房短缺正是由于住房需求因为不受住房支付能力约束而导致的住房过度消费造成的。

整个1980年代，各级政府与单位对城镇职工给予的住房补贴平均为国民生产总值的3.17%，加上城镇住房建设投资，合计占国民生产总值的13.86%。

这个期间唯一主要变化是，提供住房福利的责任更多地从国家转向企业，国有企事业单位的自筹资金占到城镇住房建设投资的60-70%，这对企业来说是很大的负担，严重制约了经济发展。

福利住房分配制度在1980年代继续延续和扩张，公房出售和提租这些改革措施，不但不能从根本上解决住房危机，反而还扩大了原来的不公平。

表1:1985年我过城镇住房普查情况表2：中国城镇职工家庭消费支出结构1964-1988（%）2.2.2. 1988-1997的双轨制住房制度：全国性房改这个时期，中央政府在住房补贴上的负担急剧增加，1988年住房补贴总额为583.68亿元，是1978年47.15亿的11.4倍，而当年国家财政收入总额不过才2587.82亿元，财政赤字是80.49亿元，可见住房补贴对国家财政形成巨大压力。

在这个背景下，中央政府有很强烈的动机在全国范围尽快实行去补贴化的房改。

为此连续发动了两轮全国性房改。

但旧的福利住房体制的惯性十分巨大，改革自身目标上也比较局限，对房改的指导理论存在一定偏差，再加上社会经济和收入分配等方面综合配套制度没有同步发展，这样福利住房制度依然占据主体，但同时新的由市场化机制提供的商品住房也在夹缝中旺盛生长。

由此中国城镇住房进入了双轨制时期。

就房改而言，这期间中央政府不再主动作为创新制度的供给者而出现，而是鼓励地方政府发挥主观能动性和创造性来进行政策创新。

如北京1991年1月房改方案的基本思想是“售房起步、带动提租、优惠售房、小步提租不给补贴”，1990-1993年共售出公房14万套，价值17亿元。

1991年，第二波的全国性房改开始。

当年6月国务院发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》(国发[1991]30号)，提出了分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、鼓励集资合作建房、住房投资多样化、公房以产权形式出售等多种形式推进住房制度改革的思路。

这一阶段房改体现“以售带租”的特点，房租加速上调。

但由于1992年之后经济过热，房地产投资过度，房价高涨，带来政府的住房补贴严重不足，房改难以推进。

同时，1993年各地又一次出现低价出售公房的风潮，售出公房300万平方米，平均价格仅为130元/平方米。

这显然违反了中央对房改的期望。

1993年底国务院叫停公房出售，1994年初停止审批地方性房改方案。

以售带租的房改也到此宣告终结。

此后房改总体进展缓慢。

2.2.3. 1998之后的市场化住房制度：住房市场的兴起与住房保障住房市场的兴起1997年亚洲金融危机的突然袭来，给中国住房改革突破提供了一个意外的契机。