中国资本市场监管的现状、问题及对策黄人杰• 2013-04-16 16:04:45 来源：《中国证券期货》(京)2012年9期20年来中国资本市场取得了令人瞩目的成绩，总体上保持了快速、持续、稳定的发展局面。

中国资本市场经历了从无到有、从小到大，从分散到集中、从地区性市场到全国性市场的巨大转变，现在已成为亚太地区乃至世界范围内最重要的市场之一。

取得巨大发展的中国资本市场作为中国经济从计划体制向市场体制转型过程中最为重要的成就之一，促进了经济和企业的进步和发展。

然而，中国资本市场还存在着阻碍市场发展、缺乏监管有效性的许多突出问题，表现为违法违规现象还比较普遍，市场经常暴涨暴跌，市场参与者和公众的满意度不高，监管政策常常难以取得理想的效果，监管活动和过程达不到预期的目的。

因此，研究我国资本市场的有效性问题，识别监管有效性的影响因素，对于发挥监管的应有作用和实现监管目标，确保资本市场对国民经济发展的促进作用具有重要的现实意义。

一、中国资本市场监管的现状自中国资本市场成立以来，有关方面就一直强调加强监管。

我国资本市场监管在保证资本市场持续、稳定、健康发展方面起到了重要的作用。

经过二十年的努力，随着中国资本市场的快速发展，监管部门在驾驭市场、管理市场方面取得了一定的经验，初步具备了对市场进行有效监管的能力，监管有效性逐步提高。

这些主要表现在以下几个方面：对资本市场发展和运行的科学规律有了初步的认识；初步认识到监管制度应当符合市场规律的问题，考虑到如何通过符合市场的规律来加强监管的问题，逐渐认识到确立发挥市场机制的作用和加强保护投资者权益的监管新思路，强调把工作重心真正转移到加强市场监管上；明确提出“保护投资者利益，是证券监管机构工作的重中之重”这样的监管目标。

这表明监管部门已开设确立了比较科学的监管理念，并开始用新的思路指导对市场的监管。

2005年监管部门根据法律实践的需求，对1999年开始实施的《证券法》进行了修订，保证了比较完整的资本市场法律框架体系和集中统一的监管架构的形成，标志着中国资本市场的监管已开始步入法制化的轨道，监管部门也开始拥有一定的执法权限。

这些工作和成绩，对进一步明确证券监管部门的工作思路，提高监管能力，提高监管有效性，促进我国资本市场的稳定和持续发展，具有重要的意义。

20年发展的巨大成就从一个侧面说明了我国资本市场监管工作所取得的初步成绩。

实事求是地说，20年来我国资本市场监管有效性有了初步的增强，除了前面所介绍的，我国资本市场取得了巨大的成绩，总体上保持了持续、稳定、健康的发展局面。

这些还体现在以下两个方面：第一，市场规范化程度逐步提高。

一是通过贯彻执行《证券法》和修改制订与《证券法》相配套的有关行政法规，使中国资本市场的法律法规体系的建设得到了初步改善；二是通过强化上市公司的信息披露、要求上市公司建立规范的公司治理结构以及建立上市公司退出机制等举措，使上市公司的诚信水平有所提高，运作逐步规范。

第二，执法力度逐年加大，各种违法违规行为受到查处。

仅就2007年到2008年两年(即股权分置改革以后开始正规化的时期)，共查处案件537起，移送公安机关案件及线索232件，做出行政处罚的88件，68家单位和445名个人受到处罚。

2008年案件结案率比上年提高29%，罚没款执行率达77.9%。

①二、中国资本市场监管存在的问题中国资本市场监管的不足之处集中表现在缺乏监管的有效性。

中国资本市场尽管取得了巨大进步，但也仅仅是走过了发展的初级阶段。

况且，中国的资本市场是在计划经济向市场经济体制转轨基础产生的，是政府强制性主动创造的制度安排，不是像西方发达国家那样由下而上自然产生的。

因此，除了具有其他发展中国家和地区资本市场新兴加转轨的普遍特点，作为转轨经济中强制性制度变迁的产物，中国资本市场的基础还比较薄弱，中国资本市场的运作也不够规范。

而且，尽管经历了二十年的发展和完善，中国资本市场的监管在有效性方面取得了一定的进步，但还存在着有效性程度不高的问题，中国资本市场监管能力和水平与持续、稳定发展资本市场的要求还存在不小的差距。

目前，中国资本市场的监管还有很多的不足，监管有效性还不高，主要体现在以下几个方面：第一，证券违法违规行为比较普遍。

证券违法违规主体范围广泛，包括上市公司、上市公司大股东、上市公司高管、证券公司、基金公司、其他机构投资者、证券投资咨询机构与其他中介机构以及其他主体八个类别；违法行为多种多样，有法律明确禁止的内幕交易、操纵市场、虚假陈述、信息披露违规等行为，有非法证券活动所导致的非法经营违规现象。

而且，各种违法行为之间的关联性和传导性非常强，一个案件往往包括几个违法行为。

②第二，上市公司存在着诚信问题。

上市公司是资本市场的基石，是资本市场产品(股票等交易对象)的提供者，其产品质量决定了市场其他参与者的利益及市场的公平。

他们的诚信程度决定了市场上交易对象的可信程度，这对市场的正常交易起着重要的作用。

上市公司诚信是资本市场正常运行的基础，对市场持续、稳定、健康发展有重要影响。

但在我国，上市公司诚信问题由来已久，曾发生过大庆联谊、琼民源、红光实业、综艺股份、蓝田股份、东方锅炉、银广夏等上市公司财务报告舞弊案，极大损害了参与者的合法权益，给我国资本市场造成了严重的后果，严重制约了监管有效性的提高。

第三，市场跌多涨少，波动频繁。

考察中国资本市场20年的发展历史，市场下跌时间明显比上涨时间长，而且经常出现暴涨暴跌的怪现象及恶性循环。

简言之，跌长涨短，暴涨暴跌，增加了监管的复杂性。

中国资本市场的监管缺乏有效性有着极其复杂的原因。

考察我国资本市场的监管实践，对比和借鉴发达国家(尤其是美国)的监管经验，可以发现我国资本市场监管缺乏有效性有以下原因：第一，资本市场监管理念还不够科学。

任何活动都是在一定的理念指导下进行的。

资本市场监管当然应该有科学的理念指导。

监管理念是监管主体开展监管工作的指导思想，是所有监管活动的前提和基础。

提高资本市场监管有效性，必须以正确的监管理念为前提。

经过二十年的探索，我国资本市场监管的理念逐渐趋于明确。

监管是我国资本市场在规范中发展、在发展中规范的重要保障，如果没有监管就没有资本市场现在的成绩，证券监管的成效还是较明显的。

但是，也应该看到，我国资本市场还存在种种违规行为，市场经常大幅波动，投资者受到伤害等许多问题。

这些问题和缺陷存在的原因很多，但其中重要的一点就是，我国的证券监管理念一直处于不确定之中。

在资本市场发展的初期，证监会原主席周正庆曾明确指出：“进一步利用股票市场更好地为国有企业的改革和发展服务”(中国证券监督管理委员会关于印发周正庆、陈耀先同志在“利用股票市场促进国有企业改革座谈会”上讲话的通知)。

由此可见，资本市场建立的初衷只是看重其融资功能，是为了国有企业改革和发展筹集资金，而忽略其对资源的配置作用和投资功能。

我国当时的监管理念是：证券监管更多偏向于为搞活国有大中型企业服务；证券发行监管以行政审批、额度控制为主要手段；证券监管是监管机构对市场的直接控制等等。

因此，在监管活动及政策制定上存在着明显不足。

稳定、健康的资本市场要求制度完善、行为透明，而且还要求市场参与主体有公平的地位。

而我国资本市场成立之初的这种理念，使得国有企业获得优先的市场地位，其结果必然是无法公平地保护其他市场参与者的利益。

而监管机构特殊的职责，行政审批，额度控制等等，也是比较典型的计划经济的做法，与高度市场化的资本市场必然有很多的不协调。

再如对市场的“直接控制”，在市场规模较小时，在上海市场只有8家上市公司时，或许是可行的。

随着市场规模的不断扩大，这种直接控制已经不能适应市场的发展了。

随着市场的发展和监管经验的积累，监管理念逐步变化，开始认识到保持市场的“公开、公平、公正”的重要性，也开始认识到投资者保护的重要性。

这一点，从1999年正式颁布的《证券法》中的第一条中就可看出。

该条规定：“为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。

”而且，随着实践的深入，监管机构也开始改变“直接控制”的思路，逐步缩小计划控制的比重。

例如，2005年新修订的《证券法》明确规定，将证券上市的权力赋予证券交易所。

而原《证券法》规定，由国务院证券监督管理机构(即证监会)审批股票与债券上市交易。

新修改的《证券法》则规定，证券上市交易申请，应当向证券交易所提出，经证券交易所审核同意后，双方签订上市协议即可上市交易(当然，发行权还是由证监会控制的)。

尽管证券监管理念正在逐步明确，科学性也在不断提高，但对于资本市场一些重要问题的认识水平，还有待深化。

例如，市场的规范与发展、市场的基础建设与关注市场涨跌的关系、监管过程中行政手段与市场手段的协调、监管过程中的宽严适度问题等等都需要提高认识。

下面仅对市场的规范与发展、监管过程中行政手段与市场手段的协调问题进行初步分析，说明监管理念的不正确对监管有效性的制约。

发展与规范是中国资本市场永恒的主题。

二者尽管从整体上有着很强的统一性，但就特定时期来说，则有着明显的冲突。

正如原深圳证券交易所总经理张育军所说：“二者往往只能选其一。

综观中国资本市场实际运行的轨迹，监管目标始终在二者之间游移，由于政策的多变和监管手段的单一，总的来说，监管目标若选择发展，往往忽视和放松监管，以牺牲市场的规范为代价；反之，若选择规范，则会损害市场正常发展的基础，以市场的停滞和剧烈震荡为代价。

”③第二，监管主体的定位还不清晰、准确。

资本市场监管有效性，还取决监管主体清晰、准确的定位。

我国资本市场经过十几年的实践，对监管主体定位的认识正在逐步提高。

2005年修订后的《证券法》明确规定：“国务院证券监督管理机构依法对资本市场实行监督管理，维护资本市场秩序，保障其合法运行。

”目前，中国证监会就是国务院证券监督管理机构。

“中国证监会为国务院直属正部级事业单位，依照法律、法规和国务院授权，统一监督管理全国证券期货市场，维护证券期货市场秩序，保障其合法运行。

”在我国，监管者兼有监管主体和特殊利益主体的双重角色。

一方面，政府作为社会公共利益的代表和游戏规则的制定者，对资本市场进行监管；另一方面，在中国，很多上市公司是国有企业，国有股占控股地位，因此，政府是这些上市公司的大股东。

那么政府到底是以股东身份实现自身利益的最大化，还是以监管者的身份维持市场的公开、公平、公正呢？证监会是政府的一个部门，当然要代表政府利益。

这就使得我国证券监管在行使成熟资本市场所具有的“规范”职能与承担中国特有的“发展”资本市场的职能时，常常陷于困境。

在“规范”行为上，常常对有国资背景的经济主体监管过宽，而对其他经济主体监管过严；在“发展”行为上，当涉及有国资背景的经济主体切身利益时，监管政策便出现“不一致”。