第六章公共管理的运行
一、概念题
1．社会问题与公共问题。

（武大2010年研）
答：（1）社会问题是指由社会的现实状态与社会公众期望之间（人与人、人与自然之间）的差距而引起的矛盾或冲突。

它泛指那些由于社会关系或环境失调，致使社会全体成员或部分成员的正常生活乃至社会进步发生障碍，从而引起了人们关注、并需要动用全社会的力量加以解决的问题。

（2）公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。

（3）相同点
两者都因人们主观期望与客观现实的差距存在；社会问题包含着公共问题。

社会问题在一定条件下可以转化成为公共问题。

那些存在于公共领域之中，具有广泛影响，且影响程度较大，人们必须认真对待的社会问题，可能成为公共问题。

（4）不同点
①二者的范围不同，社会问题的内涵更加广泛，包含公共问题和私人问题；
②公共问题影响的范围更大，更具关联性、动态性和长期性；
③公共问题具有公共性。

它是公共问题与社会问题相区别的最本质、最内在的特性。

2．公共问题。

（山东师范大学2007年研）
答：公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。

公共问题具有两个基本特征：①影响的广泛性；②具有
影响的不可分性和公共性。

3．公共政策。

（武大2012年研；中南财大2007年研）
答：公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目标（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。

在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。

政策问题、政策议程、政策规划和设计、政策执行、政策评估、政策修正或调整、政策终结等过程，构成了公共政策的基本内容。

公共政策的性质有：①公共政策的利益倾向性；②公共政策的目标导向性；③公共政策的合法性与强制性；④公共政策的稳定性与时效性；⑤公共政策的多样性和多效性。

4．公共问题与公共政策问题。

（武大2006年研）
答：公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。

政策问题，就是经由政策制定者（或分析者）认定，进入政府议程而欲加以解决的公共问题。

并不是所有的社会公共问题都能成为公共政策问题，只有那些特定的、由政府列入政策议程，并采取行动，通过公共行为，加以解决的社会公共问题才是公共政策问题。

能够成为公共政策问题必须具备的五个要件①是社会客观现象；②大多数人对该社会问题有所觉察并受其影响；③利益与价值观念造成了冲突；④有团体活动和力量存在；⑤属于政府应该和能够管辖的范围。

二、简答题
1．公共问题及其特性。

（武大2011年研）
答：（1）公共问题的概念
公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。

社会问题是指由社会的现实状态与社会公众期望之间（人与人、人与自然之间）的差距而引起的矛盾或冲突。

它泛指那些由于社会关系或环境失调，致使社会全体成员或部分成员的正常生活乃至社会进步发生障碍，从而引起了人们关注、并需要动用全社会的力量加以解决的问题。

公共性是公共问题与社会问题相区别的最本质、最内在的特性。

（2）公共问题的特性
实际存在的公共问题往往牵涉到较为广泛的社会关系，甚至影响到为数众多的民众。

这说明了公共问题具有两个基本特性：
①具有影响的广泛性
这集中表现在：公共问题不仅仅影响单个的个人或团体，而且对多数甚至绝大多数人或团体产生普遍的影响。

同时，公共问题可能超越地域的限制，而对一国内部的公共生活产生相似的影响；它也可能超越国界的限制，而对人类的共同生活造成潜在或现实的影响。

②公共问题具有影响的不可分性和公共性
这可以理解为：公共问题对所有个体或团体产生的影响都是相同的，没有哪个个体或团体可以置身于这些问题之外，它超越了人为的地理界限。

公共问题既包括公益问题，也包括公害问题，它使所有社会成员都潜在地共同受益或潜在地共同受威胁。

这样，公共问题的存在就不仅仅是公众主观预期与客观现实之间的差距问题了，而是公众在客观上潜在地、共同地受其影响；公共问题的解决也不是为了满足公众个人的利益需求，而是为了实现同样具有
社会共享性的公共利益。

2．公共政策有效执行的因素有哪些？（武大2007年研）
答：公共政策执行的绩效并非是单一因素决定的，而是诸多因素交互影响的产物。

影响政策执行力与绩效的因素很多，主要有以下几个大的方面。

（1）政策问题的性质
政策问题的性质涉及到问题的相依性、动态性、时空性及受影响之标的的人口的特性。

政策执行的成败，与欲解决问题的性质有着密切的关系。

而问题的性质主要涉及以下方面：
①标的人口行为的分殊性。

分殊性的程度越高，则越难建构清晰明确的统一管理标准以作为评估绩效的标准，因此执行的成效将会大打折扣。

②标的人口的数目多寡。

政策所涉及的标的的人口数目越少，越肯定，将越可能动员支持、拥护或反对政策的执行。

③标的人口行为需要调适的程度。

一般人由于受传统习惯的影响，常养成某种固定的行为模式，不喜欢作太大的改变。

因此，如果政策执行时需要大幅度地改变标的人口的行为方式，政策执行遭遇的阻力或抗拒性的可能性就较大。

（2）公共政策本身的因素
任何一项政策的有效执行，依赖于三方面因素
首先是政策的正确性，这是有效执行政策的根本前提；
其次是政策的明确性，明确具体的政策执行过程相对简单、容易，效果也比较明显；
再次是政策资源的充足性，任何政策的执行都需要一定的资源为支持和后盾，缺乏相应的资源支持，根本无法实施与最终实现政策目标。

政策资源主要包括：
①人力资源。

人员是政策执行的主力。

执行人员的管理技巧及行政技巧，是执行过程中不可或缺的要件之一。

②信息资源。

信息是有效执行的前提，因此，执行人员必须熟知政策的内容，尤其是有关革新或高度技术性的政策，更应充分了解和掌握相关的信息，只有这样，才能正确地执行政策，才能顺利地推行政策。

③经济资源，如经费、设备、物料等是否充足，也直接影响着政策的执行；
④权威资源，负责执行政策的人员，应拥有足够的权威，只有这样才可顺利地推动政策。

（3）公共政策以外的因素
公共政策之外、对有效执行政策产生影响的因素有：
①目标团体对政策的态度（或政策标的团体的顺服程度）
目标团体包括意见领袖、利益团体、目标人口等，他们对政策执行所持的态度至关重要。

可以通过政策宣传、教育、说服或引导等方法影响目标团体对政策执行采取合作、支持的态度。

要使政策有效执行，就需要标的人口顺服政策，采取合作的态度，加以配合。

但是，标的人口的组织情况、所受的领导情况，以及先前所接受的政策宣传或引导的如何等，均会影响他们对政策执行采取顺服或不顺服的态度。

执行机关在政策执行阶段，可采取教育、说服、宣传、激励的策略，随时与标的人口进行沟通，及时调整政策方案的执行做法、程序，并解决执行时所引发的问题，促使标的人口愿意采取顺服的行为及态度，正面接受和配合政策的推行，以达到政策目标。

②执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通
有效的沟通是政策执行的必要条件，沟通不仅能使目标团体清晰领会政策内容和执行指令，而且使执行机构之间保持一致性、协调性。

一般而言，造成执行命令传达错误或沟通不
良的原因有两个：
a．执行命令欠缺清晰性。

执行命令如果不明确、含糊不清，往往会造成决策者与执行者之间的沟通受阻，特别是含糊的法规，往往使执行者为了探求决策者的真正意图，而曲解法规，引起意外的变化，使政策执行失败。

b．执行命令欠缺一致性。

执行命令即使清晰明确，但是如果命令的内容或做法发生矛盾冲突现象时，沟通也会受到阻碍。

③政策执行人员的素质和工作态度
由于政策执行人员通常具有相当的自由裁量权，因此，他们对政策所持有的态度直接影响着政策的执行。

一般来说，执行人员对政策目标的认同感越高，执行时的意愿及配合就越好；反之，如果执行人员对政策目标缺乏共识，或对政策执行工作抗拒，则很难期望政策执行顺利有效。

对此，可通过加薪、升迁、给予福利等奖励的诱因，以强化执行人员的执行行为。

④政府组织结构
政府执行机关在结构及运作上的是否科学、合理，则直接影响着政策执行的成败，政府组织结构对政策执行的影响主要有以下两个方面：
a．标准作业程序，即行政机关为有效处理繁杂的日常事务所发展出来的一套例行化的惯例规则。

标准作业程序的作用在于：第一，可节省时间；第二，减少因资源不足而可能发生的弊端；第三，采取统一的作业程序，容易应付繁杂的状况，也易达到公平服务的要求。

然而，标准作业程序也可能对政策执行产生不利的影响，其不利影响有：第一，限制执行人员执行的能力，造成行为本身缺乏弹性，无法适应客观环境变化的需求；第二，执行人员以遵守标准作业程序为主要行为目标，以致放弃达成政策目标的任务，形成“目标错置”的弊端，即把手段当成目标本身；第三，执行人员可能会以标准作业程序为借口抵制变迁，很难。