全国主体功能区规划
利益协调补偿问题,永远是国土规划中的重点和难点,主体功能区规划的实施同样绕不开这道槛儿。

>>肖金成:国家发改委国土开发与地区经济
研究所副所长、研究员
6月12日,国务院常务会议审议并原则通过《全国主体功能区规划》,在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域,并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。

对此,国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成指出,主体功能区规
划的提出本身就是个创新,是我们经济社会发展思路的一次大转弯。

肖金成解释道,我国人均国土空间十分有限,虽然国土面积很大,但是
适合人类居住的面积并不多,超过三分之二的地区是不适合人类居住的。

经过测算发现,我国很多地广人稀的地区,它的人口数量实际上是超过了它的资源环境承载力的,比如云南、贵州等地,想让这些地区的居民富裕起来非常困难。

原来的发展思路就是在地广人稀的地区,促进人口迁入,加大投资招商。

但是后来我们的脑筋发生了大转弯,就是要从那些地方把人口转
移出来,根据资源环境承载力划分主体功能区,哪些地方应该人口集聚,哪
些应该迁移。

主体功能区规划重在划分。

主体功能区规划的推出,有利于坚持以人为本,缩小地区间公共服务的差距,促进区域协调发展;有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应,促进人口、经济、资源环境的空间均衡;有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势,适应和减缓气候变化,实现资源节约和环境保护;有利
于打破行政区划,制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系,加强和改善区域调控。

主体功能区规划的提出意义重大,但是在肖金成看来,真正落实尚有很
多难题。

以重建政绩考核制度来讲,现在为什么各地都想上项目,都想戴重
点开发的帽子,这是因为我们的考核制度主要以GDP总量和增长速度为考
核标准,地方官员为官一任都想把GDP搞上去。

但是如果按照主体功能区
划分,对不同功能的地区实行差别化的政绩考核,也不是个单纯的行政改革
问题,还需要财政政策的配合。

因为即便是限制开发、禁止开发的地区,也
需要提高居民收入,改善生活质量,需要财政转移支付来弥补地方财政入不
敷出的部分。

但是,即便是进行了财政转移支付补偿,这些限制开发、禁止开发的地
区也不会满足,因为这些地区不只要生存,还要富裕,而这个追求是没有尽
头的。

对此,肖金成表示,人口流动、城市化是解决资源环境与人口相适应的
主要途径。

改革开放后我国的人口流动非常充分,但是主要是农民工、劳
动力的流动,人口流动由生存型向发展型转变受到限制。

因此,不仅需要本
区域的城市化,还需要跨区域的城市化。

如今,《全国主体功能区规划》已经在国务院常务会议上获得原则通过,但是距离真正落实,达到预期效果,尚有很多问题需要解决。

肖金成分
析称,重点问题主要包括如何处理生态保护与经济发展的矛盾,以及不同功
能区域的财政转移支付补偿的问题,补偿标准较难确定。

另外,限制开发不
是不开发,而是如何开发优先开发,如何优先这都是非常现实的难题,都需
要在实践中进行解决完善。

从2006年提出主体功能区规划的概念,到今年《全国主体功能区规划》原则通过,用时5年,规划编制的过程非常困难,而规划的落实涉及多方面
利益的协调问题,将是更加艰难而漫长的过程。