综合配套改革研究复合型经济功能区管理体制创新构想——以天津滨海新区为例惠　冰内容提要　本文通过对各类国家级经济功能区的研究,以及对天津滨海新区区域特性的分析,首次提出了单一型经济功能区和复合型经济功能区的概念。

笔者认为,天津滨海新区是典型的复合型经济功能区。

本文结合复合型经济功能区的特点,明确了滨海新区管理体制创新的目标指向,提出了滨海新区管理体制创新构想。

关键词　单一型经济功能区　复合型经济功能区　管理体制　服务型政府 天津滨海新区位于天津市区东部,地处环渤海地区的中心位置,包括天津港、天津经济技术开发区、天津港保税区、东疆港保税区以及在建的中新生态城等多个功能区,还有塘沽、汉沽、大港三个行政区以及东丽、津南两个行政区的部分区域,面积2270平方公里,海岸线153公里,目前常住人口135万。

2006年,国务院批准滨海新区进行综合配套改革试点。

作为集开发区、高新区、保税区、港口、行政区、居住区等诸多功能于一体的特殊经济区域,滨海新区在国内乃至世界范围内都是少有的。

对滨海新区独特的区域功能、区域行政特性进行研究,不仅具有突出的典型性,更具有理论先导性和实践示范性。

一 经济区是在一定地理空间范围内,由一组经济活动相互关联、组合而形成的经济地域单元,是一种区域经济的空间组织实体。

“经济区形成的前提是充分的资源流动和一定的地域分工,其主要功能在于促进更大范围内、更充分的产品生产和资源流动”①。

功能区就是以某项经济社会功能为主建立的区域单元,一般具有极高的集聚和扩散效应、较强的社会经济效应等特点。

功能区一般分为非经济功能区和经济功能区。

非经济功能区是指行政区、居住区等与产业活动无直接关系的聚集区域。

经济功能区有自己的主导产业,有较强的发展能力、经济控制能力和聚集扩散能力,它不仅要满足本区域的功能需求,而且会在更大区域的产业分工体系中占据重要位置。

在我国,经济功能区一般是指经过国家(省级以上政府或国家有关部门)批准,在特定地域范围内、具有特定功能目标并享受特殊优惠政策的经济区域,一般包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业园区、保税区、出口加工区等多种形式。

改革开放以来,以国家级经济技术开发区为代表的各级各类经济功能区发展迅猛。

从1980年我国①李荣娟:《行政区与经济区的冲突与张力整合——区域公共治理的视角》,《国家行政学院学报》2007年第3期。

批准建立深圳等4个经济特区起,先后批准设立了49个国家级经济技术开发区和5个享受国家级经济技术开发区政策的工业园区、54个国家级高新技术产业园区、15个保税区等国家级各类经济功能区。

由于经济功能区功能独特、体制灵活、产业发展水平较高以及政策优惠,作为“窗口”和“试验区”,不但在地区经济发展中成功地发挥着“龙头”、“先导”的作用,而且对全国的社会经济发展也产生了巨大的辐射、带动和示范作用。

通过对上述各类国家级经济功能区的研究分析,我们发现:绝大多数国家级的经济功能区一般都享有比较专一的特殊优惠政策,承担着特定的经济功能,与其他区域的组织边界、功能边界和空间边界比较明确。

简单地说,开发区就是开发区,高新区就是高新区,保税区就是保税区。

即使各种不同类型的功能区存在经济功能、发展目标、产业结构趋同或交叉的现实,也是其自身发展运作的结果,而不是源于中央政府对其区域功能的定位。

由此,笔者提出单一型经济功能区和复合型经济功能区的概念。

单一型经济功能区,指传统意义上的经济技术开发区、高新技术产业园区、保税区、出口加工区等,它们一般都是地域范围比较明确,经济功能作用相对集中,经济目标比较专一。

复合型经济功能区,是相对于单一型经济功能区提出的概念。

复合型经济功能区,指在一个特定的行政区划或地域范围内,经过国家批准,集多种特定经济功能目标于一体,多层次、多角度享受特殊优惠政策的经济区域。

也就是说,这个区域集中了经济技术开发区、高新区、保税区、出口加工区、行政区乃至港区等多种区域特性,是多个单一型经济功能区交叉、叠加的集合体。

一般指省、直辖市以下的特定区域。

如果超越了省际范围,就属于类似长三角经济区、珠三角经济区、环渤海区域等大经济区的范畴。

通过比较,我们看到天津滨海新区是典型的复合型经济功能区。

经济功能区是我国政府为发展经济而设立的特殊行政区域。

设立经济功能区的目的,主要是使特定的区域能够通过政策驱动获得快速发展,并实现体制机制创新和产业组织创新。

当前我国单一型经济功能区的管理模式主要有以下四种类型:一是特区型。

政府成立经济功能区管理委员会(以下简称“管委会”),赋予管委会以一定的管理权限,管理机构的部门较为齐备,设有工商、税务等职能部门的办事机构,目前大多数经济功能区采取这种模式。

二是派出型。

经济功能区管委会作为上级政府在经济功能区设立的派出管理机构,全面管理经济功能区的建设和发展。

三是企业型。

这种模式的主要特点是经济功能区的管理机构本身就是企业性质的单位,同时具有一定的行政职能。

当前,除了上海张江高科技园区等特殊经济区域外,大多不采用这种模式。

四是政区型。

这种模式主要是综合功能区与行政区的管理,兼具经济区和行政区的双重功能。

青岛高新区等就是管委会与区政府合二为一,管委会行使政府行政职权的模式①。

事实上,当前我国单一型经济功能区的管理体制和模式主要是实践探索和实际运作的产物,而不是理论设计的结果。

可以说,这种管理体制和模式较好地适应了经济功能区的实际情况和特点,实现了特定的经济功能和目标,使不同类型的经济功能区在推进地方经济社会发展中发挥了积极作用。

一是转变政府职能。

经济功能区一般都较好地突破了新旧体制之间的屏障,较快地实现了政府职能的转变,基本上形成了“小政府、大社会”或“小机构、大服务”的格局。

二是精简管理机构。

经济功能区的机构设置综合化,按照管理需要尽可能地精简机构设置,不设立产业部门。

三是提高工作效率。

经济功能区首倡“一站式”服务、“一门式”服务、“一条龙”服务、“一个窗口对外”等做法,减少了审批环节,简化了办事程序。

四是更新管理观念。

经济功能区在管理体制改革过程中,大胆学习借鉴市场经济发达国家的政府为社会、为企业、为纳税人服务的理念,改变了政府凌驾于企业、社会之上的传统观念,为进一步加快政府职能转变扫清了认识上的障碍。

同时,我们也必须看到,经济功能区管理体制脱胎于传统体制,又由于受到传统体制的影响和冲击,本身带有不可避免的缺陷,与社会主义市场经济的要求和国际上先进的管理机构相比,还存在很大的差距。

主要问题有:一是法律地位不明确,定性不明,职能不清。

由于管委会的性质没有明确的立法界定,经济功能区的管理机构不具备相应的法律地位和权①参见桑东辉《开发区管理体制创新刍议》,《理论观察》2005年第4期。

限,造成经济功能区管委会的职能不清,有时会出现管理上的混乱和漏洞。

二是行政授权不到位,造成政出多门,定位不明。

经济功能区管委会的级别、权限、机构设置、人员编制和各自职能等没有统一的规范,由于经济功能区的管理权限是切块下放的,在实际运作中缺乏整体性和综合协调管理力度。

三是市场竞争环境不完善,造成政企不分,执法不规范。

大多数经济功能区在市场、中介等要素机制和管理手段的建设完善方面还相对滞后,依靠行政手段管理经济和社会事务的现象比较普遍。

四是条块关系没有理顺,造成机构膨胀,条块分割。

随着经济功能区经济规模的扩大和经济效益增长,功能区在区域经济中所占的比重不断扩大,一些部门直接插手经济功能区的现象增多。

许多经济功能区为了与上级有关部门对口、衔接,管委会机构开始不断膨胀,人员越来越多,职能越分越细,“小政府、大服务”的模式受到传统行政体制的侵蚀①。

滨海新区与我国其他各类经济功能区一样都是体制设置、功能安排等多要素整合与创新的产物。

作为包含多个经济功能区、多个行政区的跨区域经济集合体,滨海新区从一开始就具备与其他经济功能区不同的特点,主要体现在三个方面:一是在区域功能方面,由于滨海新区的特殊地理位置和区域的特殊构成,使其具有了开发区、高新区、保税区、港口、口岸、行政区、旅游区、居住区等全方位、交叉性的区域功能;二是在区域结构方面,体现为沿海域、跨区域的多产业、多类型的复杂区域结构和产业结构特征,是实施新型区域管理和公共治理的特殊实践场所;三是在区域发展方面,由于滨海新区源于天津市的自主发展、自我设计,其发展实践体现出较强的自立性和灵活性,能够根据区域发展和建设的实际,及时调整策略和管理模式。

通过十几年的实践探索,滨海新区已经初步形成了比较适应自身实际特点的管理体制和模式,为其管理体制进一步创新奠定了基础。

滨海新区现行的管理机构包括滨海新区党工委和滨海新区管委会,它们不是一级党委和政府,分别是天津市委、市政府在滨海新区的派出机构,代表市委、市政府行使对滨海新区党的建设和有关新区建设的管理权。

概括地说,其管理模式和体制的主要特点是:(1)职能比较明确,集中和侧重在对区域经济发展的指导和协调;(2)机构比较精简,突出体现了“小机构、大服务”的轻型政府特色;(3)行政效率比较高,具有较强灵活性,能够进行及时的策略调整和因地制宜的改革创新。

应该说,这种管理模式和体制的形成有着先天的合理性和优势,是天津市和滨海新区自我探索的产物,对滨海新区的快速发展起到了积极的推动作用。

当然,滨海新区参照单一型经济功能区而设置的管理体制和模式,也存在着先天的不足和缺陷,其运作过程中暴露出来的主要问题集中体现在体制设置的法律依据不全、理论准备不足,核心问题是作为一个复合型经济功能区的新组织形态,滨海新区的管理体制简单地复制或者模仿了单一型经济功能区的体制模式。

由于受到单一型经济功能区管理模式的较大影响,滨海新区在纳入国家发展战略并成为国家综合配套改革试验区的新形势下,其现行管理体制显得力不从心。

一是在经济体制上,面对内部多元的经济利益和目标,难以统筹规划、协调一致。

滨海新区是一个特殊的新城市带,其定位是一个经济区,不是一个行政区。

由于滨海新区下辖多个行政区、功能区,存在着互相争项目、争资金、争地位等现象,在土地利用、产业布局、基础设施建设、经济利益分配等方面存在着矛盾和冲突,对此,滨海新区管委会只是起到一般意义上的协调、服务、统筹作用,难以更有力度地组织领导、统筹安排、综合协调。

二是在行政体制上,面对内部复杂的行政设置体制,难以做到统一指挥、政令畅通。

滨海新区是几个区域的简单联合,并非一个系统整合的有机整体,其内部的功能区、行政区、港区等各有自己的管理机构和管理体制,再加上已经建成和在建的东疆港保税区、中新生态城,其内部管理体制和设置日益多样化、复杂化,难免存在着行政割裂、各自为政、各自发展、过度竞争的情况,在资源使用、市场运作、对外竞争方面会按各自的方式运行,导致在资源整合上、整体空间发展与布局上难于优化。