行政法治之我见
2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》较为详尽提出了行政活动的基本原则，该些原则构建了行政法治基本体系，随着我国法治进程和行政改革不断推进，在此基本上又赋予行政法治新的内涵。

一、行政法治的基本原则
（一）合法行政原则
合法行政是行政法治的首要原则，其含义包含两方面：
一是法律优先，即行政活动必须遵循现有法律的规定，包括：（1）行政机关制定的规则（行政法规、行政规章等），不得与法律相抵触；（2）行政机关实施行政管理，应当有法律上依据并按照法律的规定进行；（3）对于法律所规定的义务和职责，行政机关应当积极有效地履行。

法律优先可概括为“法已规定者不可违”。

二是法律保留，即行政活动应当在法律授权的范围内进行，包括：（1）只能由法律规定的事项，行政机关除非获得授权，否则不得作出任何规定；（2）在没有法律文件授权的情况下，行政机关不得做出影响公民、法人或其他组织权利义务的行为。

法律保留概括为“法未授权者不可为”。

在私法上，对于个人而言，法无禁止即自由；而在公法上，对政府而言，法无授权即禁止，两者截然相反。

例如，创设限制人身自由的行政强制措施只能由法律予以规定。

（二）合理行政原则
合理行政原则指的是所有行政活动，尤其是行政机关根据其裁量权作出的活动，都必须符合人的基本理性。

合法行政强调的形式正义，合理行政则属于实质法治的范畴。

包括如下含义：
1、公平公正对待：行政机关在实施行政管理时应当平等对待当事人，不偏私、不歧视。

2、考虑相关因素，排除无关因素：即行政机关在实施其活动时，必须考虑也只能考虑立法目的的因素，不得考虑无关因素而影响行政决定。

3、符合适当比例：比例原则是合理行政的主要内容，其内涵有三：一是适合，行政机关采取的手段应当有助于实现行政目的；二是必要，对于行政手段的选择应为实现该行政目的所必要的，也应选择对当事人影响最小的手段；三是均衡，行政活动所取得收益与所付出的成本之间不能显示均衡。

（三）程序正当原则
纵观整个行政法律规范，程序性规范占了极大比例。

程序正当，就是要求行政活动要符合最低限度的正当要求。

主要包含如下方面：一是公开，即行政活动的依据、过程和结果应当公开，以实现公众的知情权。

当然，涉及国家秘密和依法保护的商业秘密和个人隐私除外。

二是参与，即行政机关作出重要的规定和决定时应当听取公众意见，尤其是应听取当事人或利害关系人的陈述、申辩，必要时予以听证。

三是中立，这要求行政机关及其工作人员在可能影响其行为中立场合，应当回避。

例如，决定罚款的公务人员不能自己收缴罚款（一般是银行收取）；在行政程序中参与了调查的公务人员，在听证程序中不能担任主持人，以避免先入为主。

（四）高效便民原则
高效便民主要是针对行政活动的效率所提出的要求，其含义如下：
一是行政效率，行政机关应当积极、迅速、及时履行其职责、实现其职能，行政法上期限、时效制度就是这一要求的体现，否则构成行政不作为。

二是便利当事人，即行政机关应当尽可能减少当事人的程序性负担，节约当事人办事成本。

例如，目前推行的集中办理、统一办理、联合办理制度，以及各地设立行政服务中心以及网上办事制度，均体现这一要求。

（五）诚实守信原则
诚实守信原则主要是针对行政机关提出的，其含义如下：
1、信息真实：行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，政府基于任何原因向公众发布虚假信息都是违法的。

2、信赖利益：指的是行政机关的规定或决定一旦作出，就不能轻易改变或撤销，如果确因国家利益、公共利益、法律修改、情势变更等事由必须改变时，除了要有充分的法律依据并遵循法定程序外，还应给与权益受损者一定赔偿。

对于信赖利益保护应符合以下构成要件：（1）信赖对象，即有据以信赖的行政规定或行政决定；（2）信赖行为，即当事人有基于对行政规定或决定的善意信赖而做出的相应行为；（3）信赖利益，即当事人需因信赖行为产生一定的利益；（4）损害后果有因果关系，即当事人确因信赖对象的更改而使其信赖利益蒙受了损失。

（六）权责统一原则
权责统一，即行政机关既应被赋予实现管理职能的权限和手段，也应承担因违法或不当履行职责所引发的责任。

其含义包括：
1、行政效能，为了保证行政目标的顺利实现，法律应当赋予行政机关以必要的管理权限和执法手段，行政机关应当通过这些手段运用排除其在职能实现过程中遭遇的障碍。

2、行政责任，行政机关违法或不当行使职权时，应当依法承担责任，主要是国家赔偿。

权责统一原则可概括为“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿”。

二、行政法治的内涵和外延
(一) 行政法治原则的内涵
1、行政权力的从属性。

行政权力来源于法律的授予，并受到法律的制约，行政机关没有自己固有的权力。

行政权力的从属性是对行政权力根本性质的描述，是对行政权力的基本定位。

行政权力从属性要求行政机关和公民的关系回归现代宪政的体制之下，政府不是全能的政府，而是提供公共产品的服务者。

在行政管理过程中，行政机关和公民的法律地位是平等的，公民对于行政过程有积极的参与权。

现代政府是责任政府，即政府应该对其违法行政的行政行为承担法律上的责任，而不只是政治上的责任。

2、行政权力的有限性。

行政权力的有限性来源于其从属性，行政权力的范围局限于法律所赋予的范围，超越这个范围就是违法的。

行政权力的有限性表现为行政权力可以涉及的领域的有限、行政权力内容的有限、行政机关可以采用的行政管理措施的有限。

越权无效是各国行政法一个普遍原则，在英美法系国家，它成为司法审查的主要标准。

行政行为的有限性划分了公益和私益的关系，公益不能成为任意剥夺私益的理由，公共利益机关归根到底是为广大个人服务的，这是现代法治的重要观点。

3、行政法治原则的核心表现是行政行为必须接受司法审查。

行政行为必须接受司法审查，是由行政权力的从属性、有限性和单方性、主动性的矛盾决定的。

行政诉讼法界定了公民权利和行政权力在行政管理领域的界限。

司法审查背后所蕴涵的是一种国家权力对另一种国家权力的干预和制约，是通过司法权力划定行政权力的界限。

司法审查的界限是有限的、审查的深度和广度都有法律规定，司法权力不能无限干预行政权力。

(二) 行政法治原则的外延
1、行政实体法治
(1)授权与限权相统一。

授权与限权是对于行政权力法治的要求。

行政权力来自于法律的授予，授权本身就意味着一种限权，因为权力只能在授予的范围内行使，超过范围的权力是不存在的。

重要的是，权力自身有扩张性，如果没有一个明确的界限，权力会扩张到法律所赋予的范围以外。

所以，在授权的同时必须限权，即明确规定行政权力授予的目的、行政权力行使的原则、行政权力可以采取的具体措施等。

(2)依据法定权限。

行政主体只能对法定的事项、运用法律授予的权力、采取法律认可的措施，来实现管理的目的。

超越法定权限的行为是违法的，必须撤消或者归于无效。

行政权力是一种执行权力。

行政主体不能自创权力类型，不能超越自己的权利范围对社会权利进行干预。

(3)无审查无行政。

任何行政权力、行政措施都必须接受审查，不能允许无审查的行政权力存在。

审查的形式有多种，司法审查是其中最有效的一种形式，它具有当事人启动程序、在案件中结合具体公民
权利进行审查以及独立性、公正性特点。

我国的审查还包括立法机关审查和行政机关内部审查。

2、行政程序法治
行政程序法治是指行政行为在实体上必须符合法律权限、目的，在其程序上必须具有正当性。

主要要求每一个程序步骤都具有法律的意义，即：不经过程序步骤的行为是违法的;每一个步骤都要和实体结论有必然的、实质的联系，不能抛开程序得出结论或者把程序当形式，实体的结论与程序相脱离。

一些英美法系国家有案卷制度，就是要求行政实体结论只能依据行政程序中形成的案卷材料做出，案卷材料中没有记载的不能作为最后行政实体结论考虑的因素。

案卷表面错误是行政行为越权的一种重要形式。

我国行政程序制度中存在着程序与实体结论脱节的问题，要充分体现程序的独立价值和法律意义。

三、建立法治政府是行政法治的目标
在广义层面，法治政府指政府的法治化状态，是法治在政府行为的现实化；在狭义层面，法治政府就是政府依法行政。

只有两者的统一，才是法治政府全部要求。

在行政法治不断推进过程中，需要建立具备如下特征的法治政府：
1、法治政府是有限政府，包括：（1）规模的有限性，是对权力主体的限制，政府规模不能无限扩大和萎缩；（2）职能的有限性，在市场经济体制下，政府职能定位于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；（3）权力的有限性，即是法律优先和法律保留的体现。

2、法治政府是诚信政府，该特征符合行政法治原则中的“诚实守信原则”，含义基本相同。

3、法治政府是透明政府，透明政府是指权力行使过程中，具有一定透明度的政府，是“程序正当原则”体现。

4、法治政府是高效政府，高效政府是指能够有效实现政府目标、履行行政职能，并保持高效率运转的政府，是“高效便民原则”的体现。

5、法治政府是责任政府，责任政府是指权责一致，对行为自负其责的政府，是“权责统一原则”的体现。