第四章城市安全规划一、城市安全规划及其与综合防灾规划的不同城市安全规划是通过对城市风险进行分析研究，为最大化地降低突发事件对城市的不利影响，而对城市用地、设施以及人类活动进行的空间和时间上的安排。

综合防灾规划作为城市总体规划的强制性内容之一，历来有之。

而城市公共安全规划是近几年才出现的新内容，两者从表面上看，似乎很相似，都是为预防、应对灾害，保障城市安全而编制的规划。

但研究对象上，综合防灾规划，主要强调单灾种的综合，主要考虑抗震防灾、防洪、消防、人防四部分，而对于其他灾害，如安全事故、公共卫生事件等考虑较少。

城市公共安全规划相比来说研究的范围更广，不仅研究各种灾害，还将风险评估、应急管理、防灾空间的建立等诸多与城市安全相关的因素纳入进来，因而更加凸显其规划的综合性、科学性、全程化和圈层化。

随着人们对灾害预防、预警、应急、风险评估的日益重视，综合防灾规划逐渐将这些内容纳入进来，因此，综合防灾规划与公共安全规划的界线也逐渐模糊，致使很多研究编制部门将综合防灾规划与公共安全规划统称为综合防灾与公共安全规划。

二．城市公共安全规划的发展概况我国对城市公共安全的研究从社会学、管理学的角度居多，在城市规划层面尚处在探索阶段。

受科技部委托，多家高校和科研院所在国家安全生产监督管理局组织下，共同完成了“十五”国家科技攻关计划“城市公共安全规划与应急预案编制及其关键技术研究”课题。

这应该是在SARS 之后，国家首次对公共安全规划领域的探索，为公共安全规划的编制开拓了道路。

所编制的《城市公共安全规划编制指南》，为我国城市公共安全规划的相关理论研究和规划实践提供了重要的技术支撑。

随后，中国城市规划设计研究院也出台了他们对城市公共安全规划的研究成果——城市公共安全规划框架研究（建设部2006 年科学技术项目计划）。

这一研究成果不仅分析了我国当前城市公共安全的现状与问题，还研究了日本、美国、台湾地区等国内外城市的公共安全及防灾减灾规划的编制情况，提出了城市安全与防灾规划的编制方法与程序。

但由于没有跳出综合防灾的框框，编制方法与传统的综合防灾规划相类似。

2009 年中国城市规划设计研究院又对城市公共安全规划进一步深化——城市综合防灾规划编制和综合防灾体系研究，虽然此次研究课题以综合防灾命名，但是研究内容并不局限于各灾种的综合，而是更加重视防灾体系的研究，即灾害预防、应急、恢复重建等，与城市公共安全规划有异曲同工之处。

各城市也积极探索公共安全规划的编制。

例如，深圳公共安全规划包括城市防灾与公共安全体系、城市安全布局形态、城市安全用地选择、疏散通道、避难场所、应急基础设施、救灾物资供应系统7方面的研究和13 项分灾种防灾规划的编制；哈尔滨公共安全规划形成了“城市公共安全体系规划→城市公共安全专项规划→城市公共安全预案库”的系统模式；成都中心城区公共安全规划则重视城市开敞空间和综合避灾设施的规划。

三、城市综合防灾总体规划城市综合防灾规划分为总体规划和详细规划两个层次。

总体规划的作用是：分析城市综合防灾工作中的问题和不足，通过调整土地利用、空间和设施布局，形成良好的城市防灾空间设施网络，制定工程性和非工程性防灾措施，提升城市整体的综合防灾能力。

（一）市域的综合防灾规划是指在市域范围内，解决全局性的重大防灾问题，布局市域重要防灾空间设施和建立市域防灾管理联动机制。

1、形成市域防灾交通网络：以区域的空间结构为基础，规划区域交通轴，联系各防灾据点，保证防灾据点对外界多样化的交通联系手段，以及通往受灾核心区域的灵活多样的交通手段。

2、规划设置市域防灾轴：在区域范围内形成高效的防灾轴线网络，划分规模较大的防灾单元区块。

由区域性交通网络、区域性绿带、河流等要素组成。

3、规划设置市域防灾据点：指能够开展重要防救灾活动的市域性城市公园等场所。

功能包括救灾物资的转运、分配；支援部队的集结、宿营；器材储备等。

一般在人口稠密的市区周边、交通枢纽地区布置。

(二)中心城区的城市防灾综合规划是指在中心城区规划范围内，科学分析灾害风险形势，评价城市现有综合防灾能力，制定适当规划对策措施，以降低灾害风险和减少灾害损失。

1、现状分析（1）城市灾害概况与特征分析：收集地震、地质、火灾、洪涝、气象灾害、海洋灾害资料。

（2）城市现状用地的安全与适宜性评价：分为适宜区、较适宜区、有条件适宜区和不适宜区。

（3）城市现状综合防灾能力评估：①城市现状疏散通道系统综合防灾能力评估：评价因子为网络性、均衡性、安全性。

评估对象包括市内交通和对外交通两个部分。

②城市现状避难场所系统综合防灾能力评估：包括可利用资源、布局均衡性、交通可达性、安全性的评价。

③城市现状应急指挥系统综合防灾能力评估：从均衡性、可达性、应急功能性、安全性进行评估。

④城市现状应急医疗设施系统综合防灾能力评估：从规模容量、均衡性、可达性、安全性、服务半径进行评估。

⑤城市现状消防系统综合防灾能力评估：从均衡性、便捷性、规模容量、安全性、服务范围进行评估。

⑥城市现状灾时治安系统综合防灾能力评估：从均衡性、规模容量、安全性进行评估。

⑦城市现状应急物资保障系统综合防灾能力评估：从规模容量、均衡性、可达性、安全性进行评估。

⑧城市现状生命线系统综合防灾能力评估：主要从安全性进行评估。

考虑直接损害、间接损害、后续损害三类危害。

⑨城市现状危险源及防灾能力评估：主要从安全性进行评估。

考虑地质情况、与其他危险源距离、设施本身的建筑或工程结构性能质量等因素。

2、城市灾害风险评估与损失预测（1）城市灾害风险评估：①确定城市灾种：收集已发生的和潜在的灾害资料。

②灾害评估因子：重大性、延续性、破坏性、影响区域、频率、可能性、易损性、社区优先性。

③城市灾害等级划分：得出高、中、低风险程度的灾害类别。

（2）城市灾害风险图绘制：根据灾害预测、模拟、评估和空间栅格化赋值方法，绘制城市灾害风险图。

（3）城市灾害的潜在损失预测3、城市总体防灾空间规划（1）城市总体防灾空间结构：城市总体防灾空间结构，是指城市中各类各级防灾空间和防救灾设施布局的形态与结构形式。

主要由“点、线、面”构成。

“点”：指避难场所、防灾据点、重大基础设施、重大危险源、重大次生灾害源、防灾安全街区、防灾公园绿地系统、开发空间系统等。

“线”：主要指防灾安全轴、避难道路与救灾通道、以及河岸、海岸等线状地区等。

“面”：主要指防灾分区、土地利用防灾计划、土地利用方式调整、各类防灾社区防灾性能的提升，以及城市旧区的防灾计划等。

（2）城市总体防灾分区：根据用地适宜性、城市总体规划结构、城市道路交通体系、城市行政区设置、疏散场所布局、防救灾资源配置、重大危险源等次生灾害影响，合理划分各等级防灾分区，利于城市防灾资源整合和分配。

可分为一级、二级、三级防灾分区。

一级防灾分区：分区隔离带不低于50m，利用隔离带或天然屏障（如河流、山川）防止次生灾害，具备功能齐全的中心避难场所，综合性医疗救援机构，消防救援机构，物质储备，对外畅通的救灾干道。

总体规划层面重点是一级防灾分区。

二级防灾分区：分区隔离带不低于30m。

以自然边界、城市快速路作为主要边界，具备固定的避难场所，物质供应、医疗消防等救灾设施。

三级防灾分区：分区隔离带不低于15m。

以自然边界、绿化带、城市主次干道为主要边界，社区为单位，紧急避难场所的半径约为500m。

（3）城市防灾轴规划：在灾前，防灾轴能提供灾害防护空间和生态调节空间；在灾时，能提供多种应急空间，例如灾时紧急避难场所、指挥中心、信息中心、应急医疗救护、物质储备、交通干道、救援通道、疏散通道、外援中转空间等。

①等级：可以分为防灾主轴和防灾次轴。

主轴宽度在30m以上，连接区域性避难中心和区域性防灾据点，是城市、城际的主要交通联络通道。

以重要河川、主要道路为轴心。

次轴宽度在24m以上，依靠城市次干道设置，支撑在中等规模街区层次上开展避难、消防等应急活动。

②类型：分为防灾绿轴、阻燃带。

4、城市疏散避难空间体系规划（1）城市疏散通道系统规划：①类型：分为城市救灾干道、城市疏散主干道、城市疏散次干道、街区疏散通道。

在总体规划阶段，以前三项为主。

救灾干道是指在大灾、巨灾下需保障城市救灾安全通行的道路。

主要用于城市对内对外的救援运输。

有效宽度不小于15m。

疏散主干道是指在大灾下保障城市救灾疏散安全通行的城市道路，主要用于城市内部运送救灾物质、器材和人员的道路。

有效宽度不小于7m。

疏散次干道是指在中灾下保障城市救灾疏散安全通行的城市道路，主要用于人员通往固定疏散场所。

有效宽度不小于4m。

街区疏散通道指用于居民通往紧急疏散场所的道路，有效宽度不小于4m。

②规划要求：每个二级防灾分区至少有一条救灾干道，绝大多数二级防灾分区至少有一条疏散主干道。

每个防灾分区在各个方向至少保证有2条防灾疏散通道。

（2）城市避难场所系统规划：①分类：中心避难场所、组团避难场所、紧急避难场所。

中心避难场所：面积在50公顷以上、人均有效避难面积不小于4m2，疏散半径为3km左右，功能较全的固定疏散场所。

主要包括全市性公园，大型开放广场等。

由城市抗震救灾指挥部集中掌握使用。

组团避难场所：面积在1公顷以上，人均有效避难面积不小于2m2，疏散半径为2-3km左右。

主要包括人员容置较多的较大型公园、广场、中高等院校操场、大型露天停车场、空地、绿化隔离带等。

紧急避难场所：面积在0.1公顷以上，人均有效避难面积不小于1m2，疏散半径为500m左右，主要作为附近居民的紧急避难场所或到中心避难场所去的中转地点。

②规模预测：根据避难人口规模预测和人均避难用地指标，得到紧急避难场所用地规模和中长期避难场所的用地规模。

③规划原则：安全第一、就近避难、“平灾”结合、综合防灾、步行为主、利于救援。

④救灾备用地：在无法满足建设规模要求时，可以在非城市建设用地范围内布局规划。

5、城市公共设施与基础设施的防灾规划（1）城市公共设施的防灾规划对策：针对应急指挥设施、应急医疗设施、应急消防设施、应急治安设施、应急保障物资系统的防灾规划对策。

主要分为空间性措施和管理型措施。

在空间上根据服务半径和服务规模，在空间上进行有效覆盖布局。

在管理上，强化功能、加强管理，有效应用。

（2）城市基础设施系统的综合防灾对策：针对供水、供电、通讯、燃气设施的防灾规划对策。

重点在空间选址和布局上，强化提升设施的安全性。

其次加强维护，强化配置，提升安全保障措施。

6、城市危险源布局规划（1）城市危险源概念与分类：城市危险源是指在城市中长期或临时生产、搬运、使用或贮存危险物品，且危险物品的数量等于或超过临界量的场所和设施。

分为生产场所危险源和贮存区危险源两种。

（2）城市危险源调查与评价：结合市域范围内各次生灾害源的区位、周边情况、可能出现的灾害类型，以及潜在的灾害损失程度，将规划区范围分为重点防范和一般防范两类地区。