我国耕地保护政策存在问题研究The Study of Existing problems of Protection Polieyof China Arable land姓名： *********研究方向：公共政策完成时间： 2012年4月25日摘要 (1)关键词：耕地保护耕地保护政策土地政策 (1)第1章绪论 (1)1.1研究目的及意义 (1)1.1.1研究目的 (1)1.1.2研究的意义 (1)1.2研究方法与思路 (2)1.2.1研究方法 (2)1.2.2研究思路 (2)第2章我国耕地保护政策及其执行效果 (2)2.1耕地保护政策的发展演变及其构成 (2)2.2我国耕地保护政策的执行效果 (3)第3章我国耕地保护政策存在的问题与不足 (3)3. 1耕地保护政策体系不健全 (3)3.2耕地保护的政策环境不利 (4)3.3耕地保护政策的执行力度不够 (4)第4章我国耕地保护政策的完善与执行 (5)4.1国外部分国家耕地保护的经验 (5)4.1.1美国的耕地保护经验 (5)4.1.2英国的耕地保护经验 (5)4.1.3韩国的耕地保护经验 (5)4.2增强耕地保护政策系统性和相关政策的协调性 (6)4.3建立清晰的耕地保护的产权机制 (6)4. 4完善耕地总量动态平衡和生态补偿政策 (6)4. 5建立耕地保护经济激励机制 (7)4.6完善耕地保护法律制度 (7)4.7加强对耕地保护的监督环境建设 (7)4.8普及耕地保护的理念，提高农民参与耕地保护的力度 (7)4.9完善激励体制，鼓励地方政府落实耕地保护政策 (7)4.10强化政府的依法执行 (8)4.11完善政府的耕地保护公共责任机制 (8)第5章结束语 (8)参考文献 (9)耕地为人类提供粮食等基本的物质，是整个人类社会发展的基础，面对我国耕地人均耕地数量少，后备资源少的基本的国情，耕地保护政策的合理与有效关系到国家的粮食安全、生态安全以及社会的稳定。

但是随着工业化、城市化发展速度加快，我国建设用地量急剧增加，有相当一部分耕地转变成建设用地，尤其是一些地方政府缺乏整体规划，肆意占有优质土地现象严重。

我国虽然建立了初步的耕地保护的政策体系，政府反复强调要用世界上最严格的耕地保护制度来保护好耕地资源，但实际执行的效果仍然不是太令人满意，每年仍有大量优质农田被侵占或破坏。

本文认为主要是因为我国的耕地保护政策体系尚不健全，政策执行环境还不是很有利，政府的执行力度还不够。

关键词：耕地保护耕地保护政策土地政策第1章绪论1.1研究目的及意义1.1.1研究目的我国虽然耕地面积比较多，但是人口众多，而且人口构成中农业人口占到了70%，人均耕地占有量比较少、耕地后备资源不足，面对这样的国情，耕地保护政策的合理与有效关系到国家的粮食安全和社会的稳定发展。

一直以来党中央、国务院非常重视耕地保护工作，并将耕地保护政策作为我国的基本国策之一。

在2005年的《“十一五”规划建议》中[1]，有效遏制耕地减少过多过快和提高耕地资源的利用效率被作为一个单独的指标被纳入了我国经济社会发展的目标体系中，并被中央突出加以强调。

本论文的主要目的是分析我国的耕地保护政策的变迁，并联系实际，从经济社会可持续发展的观点出发，研究我国政府在耕地保护中存在的问题，探讨加强和改善政府保护耕地的对策，为保护我国有限的耕地资源，建立和完善更加符合我国国情与经济社会发展相适应的耕地保护政策体系。

1.1.2研究的意义耕地是经过长时间的耕种和劳作得到的最重要的土地资源。

我国的基本国情是人多地少，粮食安全问题突出。

所以我国从经济社会快速发展导致用地需求猛增的实际情况出发提出了要用世界上最严格的土地管理制度来保护耕地，制定和实施了一系列耕地保护政策。

但从实际的执行效果来看，情况不是很理想。

所以研究耕地保护政策具有十分重要的理论意义和实践意义。

1.2研究方法与思路1.2.1研究方法文献法。

收集并研究大量关于耕地保护方面的文献，归纳整理耕地保护的理论和发展，在掌握大量资料和充分研究的基础上提出针对我国现阶段的耕地保护的观点。

1.2.2研究思路本文从分析我国耕地保护面临的严峻形势入手，结合我国耕地保护的特点，强调我国政府保护耕地的主体地位。

本文详细分析了我国现阶段耕地保护政策执行的效果不佳的原因，提出通过完善耕地保护政策体系、营造良好政策执行环境和加大执行力度来更有效的保护我国的耕地资源，实现耕地资源的可持续发展。

第2章我国耕地保护政策及其执行效果2.1耕地保护政策的发展演变及其构成我国的耕地保护制度是和计划生育、节约资源、环境保护并列的四大基本国策之一。

一般来讲，制度的变迁过程就是一个制度的帕累托改进过程。

[2]以国家土地管理局和国土资源部的成立为标志，我们可以将自改革开放以来的耕地保护政策变迁划分为三个阶段:一、耕地保护的萌芽期(1978-1997年)1978-1985年是我国改革开放的初期，一些大中型工程的兴建和农民建房，使耕地面积减少速度加快。

政府发现了耕地减少的苗头，因此开始强调耕地保护。

1981年的《政府工作报告》提出了“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”应是我们的国策。

1986-1997年我国经济社会转型，经济快速发展，建设用地需求旺盛，耕地流失加快。

1986年国家土地管理局成立后，我国开始探讨如何制定耕地保护政策并陆续有相关政策出台。

1994年国务院制定了《基本农田保护条例》。

1996年开始提出了“实现耕地总量动态平衡”。

为了更好的保护耕地资源，1997年第一次在刑法中设立了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。

二、耕地保护政策的发展期(1998-2003年)这一时期我国工业化和城市化进程加快带来了用地需求的提高，耕地保护压力增大。

政府新成立了国土资源部，来更好地保护土地资源。

1998年重新修订了《土地管理法》，首次以立法形式确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，并以专门章节规定对耕地实行特殊保护。

同年国务院修订了《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》。

1999年-2003年国土资源部发布了一系列的相关文件来保护耕地资源。

三、耕地保护政策的完善期(2004年-至今)2004年中央继续强调各级政府落实耕地保护政策，强调依法管理和加快征用制度的改革。

2005年的中央文件开始强调耕地的质量保护和基本农田保护。

2008年以来中央和政府同样强调要用最严格的耕地保护制度来保护好我国的耕地。

我国的耕地保护政策在实践中不断完善，基本上形成了一个完整的体系。

2.2我国耕地保护政策的执行效果我国人多地少，人地矛盾一直十分突出，随着社会经济的发展，工业用地和城市化用地激增，给耕地保护带来了许多困难。

从现实的实际执行情况来看，我国虽然将耕地保护提升到了国家战略高度，相继出台了大量关于耕地保护的政策法规，但是全国的耕地面积却是大量减少，特别是城市建设任意占用耕地现象严重。

我国虽然为耕地保护制定了严格的政策体系，但是其执行结果并未达到预期目标【3】。

我们仍然需要加大耕地保护政策的创新来增强耕地保护政策的执行力。

第3章我国耕地保护政策存在的问题与不足3. 1耕地保护政策体系不健全(一)耕地保护政策系统性不强，与其他政策协调性不够我国虽然建立了初步完整的耕地保护政策体系，但是耕地保护政策多是以一些条例和部门规章制度为主，而且多为一些应急性措施。

一些法律和条例多是针对特殊的问题，缺乏统一的土地规划和利用的长期计划。

我国虽然将耕地保护政策作为一项基本国策，但是耕地保护政策与其他政策的协调性不够。

(二)耕地的产权不清[4]产权就是指通过法律程序确定某种经济个体占有某种财产的权利。

按照法律规定，农民集体是耕地的拥有者，它享有耕地的所有产权，但实际中这种产权过于虚化。

因为耕地虽然在法律上属于农民集体，但农民集体不能任意改变耕地的用途，缺少了对耕地的处分权，国家掌握了耕地的处分权。

这样一来法律规定的耕地产权所有者不能完全拥有对耕地的处分权，农民在具体的使用权上又受到国家的约束，导致耕地产权不清晰，造成了耕地的保护不利。

(三)耕地总量动态平衡政策、生态补偿政策不完善，执行效果较差我国提出的保持耕地总量动态平衡政策是非常有必要的，在政策的实施过程中取得了一定的成绩，但是也存在着很多问题。

第一、在实施耕地总量动态平衡过程中有的地方在政府出现了重量轻质的现象。

第二、我国的耕地保护政策制定中未能按照各地的实际情况出发，简单的“一刀切”，影响了经济的发展。

(四)耕地保护激励机制不健全从我国现在的耕地保护政策来看，由于缺乏必要的激励机制，导致了地方政府、农民集体和农民对耕地保护的执行意愿不强。

在我国，地方政府不管为耕地保护做出多少贡献，都可以平均享受耕地保护带来的收益。

3.2耕地保护的政策环境不利(一)实施耕地保护政策的法制环境不完善《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》是我国现行的保护耕地的法规和条例。

但在现实中，作为政策的执行主体—政府，却存在大量违法的行为。

政府官员有法不依，知法犯法现象还大量存在。

村民委员会本应是耕地保护的主要力量之一，但是在现实中反而成为破坏耕地的帮凶，比如2007年湖北烯水县开展的“治村”行动中，村民委员会截留挪用征地补偿资金，非法转让土地、违规批地就是主要的问题之一【5】。

(二)监督环境不够我国对于耕地保护的监督不够。

虽然我国在法律和法规上规定了各方面的监督措施，但在实际的执行中并不理想，我国的社会监督薄弱，不能很好地监督政府的耕地保护。

(三)耕地的产权不清，农民参与耕地保护力度不够按照理论上来讲，耕地为农民提供收入，应该是农民赖以生存的基础，农民应该积极地保护耕地，但是通过调查发现却并非如此。

虽然有农民为了土地征用而不断上访，但上访的主要原因却是因为补偿力度不够或是补偿资金未到位，而并不是征地行为本身。

农民更看重的是征地给他们带来的短期利益。

这种产权上的不清晰，造成了农民对耕地保护缺乏动力，影响了我国耕地保护的效果。

(四)耕地保护激励机制不健全，地方政府执行意愿不强地方政府在耕地保护上主要有两大任务:一是完成中央政府下达的耕地保护的指标，二是要保障本地区的粮食总量的不减少以及耕地的生态环境安全。

我国的考核体制主要还是以经济考核为主，地方政府主要的目标在发展经济，追求地方GDP 的快速增长。

以上原因就造成了中央政府和地方政府在耕地保护上的矛盾。

3.3耕地保护政策的执行力度不够政策的效果在于执行，缺乏有效可行的执行，是实现不了政策的预期目标的，那么政策本身也就失去了意义。

我国耕地资源的不断减少，除了前面提到的政策体系的不健全，执行力度不够也是重要的原因之一。

耕地保护责任的不明确，虽有明确的政策规定，但不认真执行是我国耕地保护工作的难点。