公立医院管理体制改革分析
【摘要】公立医院改革是我国医疗卫生体制改革的核心乃至关键环节，只有把公立医院改革提升到体制改革的层面，实现政府医疗卫生服务管理职能的重构与转变，才能推动公立医院管理体制和治理结构改革，从而实现全社会医疗福利最大化的医改的最终目标。

【关键词】政府职能;公立医院;管理体制
在现代市场经济社会，转变社会管理方式，构建公共政策框架与公共服务体系是政府管理体制改革的核心。

公立医院是公共服务与社会福利性组织，公立医院改革不仅是我国医疗卫生体制改革的核心组成部分，更是我国发展公共服务与社会福利制度，从而实现构建社会主义市场经济体制以及和谐社会的客观要求。

一、公立医院管理体制的改革模式
（一）公立医院管理体制改革的特点
依据公立医院管理体制改革的两个导向:优化管制和破除管制。

提高医疗服务能力是公立医院管理体制改革的点，提高医疗服务能力，治本策略不在于优化政府对公立医院的行政管制，而在于取消政府对公立医院的行政管制。

取消政府对公立医院的行政管制，实际上是政府对公立医院的放权让利，但绝对不是政府对公立医院的放权弃责，从而让公立医院陷入无政府状态。

所以，取消行政管制本质上是下放管理权和上收监督权的双向变动过程。

如果将取消行政管制片面理解为下放管理权，那么必然在解放公立医院生产力的同时，极易造成公立
医院陷入“一放就乱”的局面。

（二）公立医院管理体制改革的本质
公立医院管理体制改革本质上是以供需矛盾为形势、以管制失灵为原因、以放权搞活为关键、以监督治乱为保障的制度安排。

行政管制的“失灵”是公立医院管理体制改革的根本原因。

扩大医疗资源增量的关键，不在于加大政府的人财物投入，而在于引入社会资本兴办医疗机构;盘活医疗资源存量的关键，不在于优化政府的分配制度，而在于公立医院内生激励机制和外生竞争机制。

政府对公立医院下放管理权是公立医院管理体制改革的关键。

二、我国公立医院管理体制存在的突出问题
（一）公立医院外部管理上的“管办不分”与“多头管理”
我国公立医院管理体制是在计划经济体制下形成的，在较长时期内一直实行政府管、政府办的管理模式。

在沿袭了计划经济时期的模式下，由于出资人缺位，行政隶属关系复杂导致较高的组织和协调成本。

而由于各个部门关心的侧重点不同，同时缺乏统一的组织、协调和沟通机制，导致医院各个功能的条块分割。

这在很大程度上约束了医院服务效率的提高，这也就部分地解释了“看病难、看病贵”的成因。

（二）公立医院内部管理上的“自主权不足”与“权力滥用”
由于我国公立医院的管理权过分集中在政府卫生主管部门，致使公立医院缺乏自主经营的决策权，其局部利益同生产和经营效益无直接联系，责、权不明确，院长难以发挥自己的经营管理才能。

长期以来，公立医院院长由政府任命，院长作为公立医院法人代表负责经营管理
医院。

而代理国有资产的政府在对公立医院的所有权上存在一个矛盾，即代理出资者的政府官员拥有剩余控制权而没有真正的剩余索取权。

这种不匹配的安排导致代理国有资产的政府官员不承担公立医院剩余收益风险，也没有积极性去收集有关证据对经营者施以有效的激励和约束，最终可能是院长和医院职工控制了医院。

三、立医院管理体制改革的路径选择
（一）在公立医院外部治理上实行“管办分开”
对“管办分开”的本质认识公立医院“管办分开”改革实质是转变政府职能，就是卫生行政部门不再担任公立医院举办者的角色，卫生行政部门与医院的关系由行政隶属关系转变为行政监管关系，这样就使得卫生行政部门的职能实现了转变。

国内外公立医院“管办分开”的模式探析大多数国家的公立医院由政府集中管理，造成医院效率低下和质量低劣等问题。

因此，许多国家开始寻找政府管理公立医院的新模式。

（二）我国公立医院探索法人治理结构的实践分析
如苏州市成立医院管理理事会管理公立医院，市属公立医院采取医院内部选举的方式成立了医院管理理事会，各医院经过选举，产生医院管理理事会成员，理事长、副理事长与常务理事由理事推举，院长一般由理事长兼任，副院长由理事长提名，经2/3理事会成员同意进行任命。

然而，这种理事会设置实质上是没有建立在公立医院管办分离的基础上的医院内部治理机制的变革，其能否真正实现法人治理和发挥法人治理的作用，这是值得质疑的。