第一章国家预算与预算管理教学目标：通过本章学习，目的是希望可以让学生形成正确的国家预算管理观念，要求学生对本课程的概貌有所了解，为以后各章的学习奠定基础。

本章提要：国家预算是依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准的各级政府年度财政收支计划。

国家预算产生和发展的基本原因：资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根本原因，加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性原因，财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。

国家预算区别于其他财政范畴的特征：预测性、法定性、集中性、完整性、循环性和公开性。

国家预算的组成：一是按政府级次分为中央预算和地方预算；二是按收支管理范围分为部门预算和单位预算。

国家预算的主要功能：一是国家集中和分配资金的主要手段；二是保障公共商品供给所需资源的重要工具；三是国家对经济社会实施计划管理的重要方式；四是国家进行宏观调控的重要杠杆；五是国民经济运行状态的反映器。

国家预算管理是国家依法对预算资金的筹集、分配、使用进行组织、协调和监督的活动。

预算管理的主体是国家,对象是预算资金运动的全过程,依据是国家的有关法律法规及方针政策。

国家预算管理的地位：一是财政管理的核心；二是国家综合财力管理的重要组成部分。

国家预算管理的原则：一是预算体制原则，包括统一领导、分级管理和权责统一原则；二是预算收支原则，包括依法理财、公平负担、量入为出和量出为入相结合、统筹兼顾与确保重点、综合平衡等原则。

国家预算管理程序由预算准备、预算编审、预算执行和决算等环节组成；预算编制实行“两上两下”方式；我国应实行标准预算周期制度，延长预算编审时间，细化预算内容。

国家预算编制的方法有：基数预算法、零基预算法，分项排列预算法、绩效预算法、设计规划预算法。

国家预算管理的目的：一是确立并实施政府预算；二是提高预算资金运行效率。

本章关键词：国家预算，国家预算管理重点难点：本章重点：国家预算管理的界定、地位和原则；国家预算管理的程序和方法。

本章难点：国家预算管理的基本目标。

有关提示：1、国家预算是依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准的各级政府年度财政收支计划。

2、国家预算产生和发展的基本原因：资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根本原因，加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性原因，财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。

3、国家预算区别于其他财政范畴的特征：预测性、法定性、集中性、完整性、循环性和公开性。

4、国家预算的组成：一是按政府级次分为中央预算和地方预算；二是按收支管理范围分为部门预算和单位预算。

5、国家预算的主要功能：一是国家集中和分配资金的主要手段；二是保障公共商品供给所需资源的重要工具；三是国家对经济社会实施计划管理的重要方式；四是国家进行宏观调控的重要杠杆；五是国民经济运行状态的反映。

6、国家预算管理是国家依法对预算资金的筹集、分配、使用进行组织、协调和监督的活动。

预算管理的主体是国家,对象是预算资金运动的全过程,依据是国家的有关法律法规及方针政策。

7、国家预算管理程序由预算准备、预算编审、预算执行和决算等环节组成；预算编制实行“两上两下”方式；我国应实行标准预算周期制度，延长预算编审时间，细化预算内容。

8、国家预算编制的方法有：基数预算法、零基预算法，分项排列预算法、绩效预算法、设计规划预算法。

课堂设计：1、在第一节开始学习时，提问：请结合自己的感受，谈谈对国家预算管理的理解？2、在第一节讲授国家预算的基本特征之前，提问：根据所学的知识，请简单论述国家预算具有那些基本特征？3、在第二节讲解国家预算管理概要时，提问：国家预算管理程序由哪些环节组成？？4、在第三节讲解特点时，提问：我国国家预算管理程序应如何改革？5、在讲解第四节时，提问：简述国家预算效率实现途径。

第一节国家预算的界定一、国家预算的内涵国家预算是各级政府依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准后成立的以财政收支为主的政府年度财力配置计划。

（一）国家预算是政府的年度财力配置计划传统的国家预算概念往往被定义为政府的年度财政收支计划，近年来，预算管理范围由收支流量延伸到结余等存量、由资金扩展到资产、由静态发展到动态，涵盖一切公共资源，据此，可将国家预算界定为政府按预算年度进行的公共财力配置计划，但其主要是对财政收支的预先安排，它规定了年度内国家财政收支项目、内容、应达到的指标及其平衡状况。

（二）国家预算是依法定程序审批的法律文书国家预算和政府的年度财力配置计划不完全一致，政府的年度财力配置计划只有经法定程序、经立法机关审批通过后而形成的法律文件，才成为国家预算。

追根朔源，当经济社会发展要求对国家财政收支制定统一的年度计划，并要经过一定立法程序审查批准时，国家预算才成为国家财政体系以及财政管理的内容。

没有经法定程序的审批的年度财力配置计划仅仅是国家预算草案。

政府预算方案制定后由立法机关审核批准，可以法律明确的责任和义务，同时为监督机构监督检查契约的履行情况提供依据。

（三）国家预算的实质应该是体现民意预算是经过立法程序审批后得以成立，并由此而形成的年度预算法案，这意味着预算是由国会赋予政府预算执行权。

由于立法机构采取代表制度，各立委通常是特定阶层或集团利益的代表者，经过立法程序审批预算就是将各方代表的意志进行归集的过程，并将归集结果采取立法机构授权政府的方式，由此确立政府活动的范围和方向，因此，现实中的国家预算往往是各利益集团之间权利协调的结果，据此深化到规范性要求，预算措施应该体现国民意志。

通过政府预算进行的公共财力安排应该用于满足社会公共需要，以便达成公共商品供求之间的均衡。

政府必须将预算草案提交立法机构审查批准后才能进行预算活动，预算的实质是采取政治行政程序将国民意愿和政府履行职能的财力安排达成一致，是对国民意愿采取政治行政程序进行归集的方式，也是立法机构授权的政府财力计划，因此，国家预算是关于反映国民意愿并监督政府活动的一种制度安排。

（四）国家预算的范围具有宽泛性国家预算涉及的范围具有宽泛性，按范围包括单位预算、总预算，前者构成预算的基本单元，后者是以单位预算为基础汇总编制的预算；按组织机构包括支用机构的预算和分配机构的预算，在我国表现为行政事业单位预算、部门预算和各级政府财政预算。

二、国家预算的形成（一）国家预算的萌芽国家财政随国家的产生而产生，而国家预算是国家财政发展到一定阶段的产物。

奴隶社会就有了较为系统的国家财政收支活动，中国古代和古罗马都有国家财政收支的粗略估计或记账，或有个别的预计收支，这时，国家预算处于萌芽状态，但还没有形成完整、独立的财政预算。

1．缺乏独立、统一的财政收支计划。

一方面，王室私财收支与国家财政收支不分，生产资料基本属于国王或皇帝所有，“联即国家”，我国周朝的诗经写道：“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，因而不可能有完整系统的国家财政管理制度来规范皇室财产、生活开支与国家财政收支安排。

另一方面，自然经济的生产方式，不发达的商品货币关系，使财政收支缺乏统一的衡量尺度，基本上是直接支配实物和劳动力，不可能以货币形式事先对财政收支进行比较精确的计算，也没有明显的财政收支划分，很难建立规范的国家财政收支计划。

2．国家财政收支的决定没有法定程序。

奴隶社会、封建社会的国王或皇帝享有至高无上的权力，可以无节制地支配全部国家资财，由此决定对财政收支的安排不可能有健全的法律程序和手续，各级机构在财政活动上所处的地位也不明确，不可能形成完整的国家预算制度。

（二）西方国家预算的产生西方国家预算制度产生的直接原因是新兴资产阶级同封建君主进行的经济斗争。

英国是资本主义发展和议会制度形成最早的国家，国家预算也最早出现。

其国家预算的形成大体经历了课税权、支出权以及控制特权之争三个阶段。

最初的斗争集中在课税权上，要求对国皇的课税权进行一定的限制，1217年英国《大宪章》规定，除了国皇被俘后赎身或其他特殊事项外，课税必须得到贵族和大地主代表会议的同意；14世纪，国皇要开征新税或增加税负，必须经代表资产阶级利益的议会同意和批准；此后资产阶级充分利用议会与封建统治者争夺财政权，通过控制财权来限制皇室的政权，由此，二者的斗争扩大到争夺财政资金的支配权上，最终要求取消封建统治阶级对财政的控制和在财政上享受的特权，政府的各项财政收支必须事先制定计划，编制全年财政收支平衡表，经议会审查批准后才能执行，财政资金的使用要接受议会的监督，从而大大限制了封建君主的权利。

欧美其他资本主义国家的预算制度确立较晚，一般是在18、19世纪建立了资产阶级政权之后才逐步形成的。

如美国直到1800年才规定财政部要向国会报告它的财政收支，但只是财政收支的汇总情况。

南北战争后的1865年，国会成立了一个拨款委员会，主管财政收支。

1908年和1909年，美国财政收支连续出现赤字，这才促使美国政府考虑建立联邦预算制度。

第一次世界大战后的1921年，美国国会通过了《预算审计方案》，正式规定总统每年要向国会提出预算报告。

到20世纪初，几乎所有资本主义国家都建立了国家预算制度。

（三）旧中国国家预算的形成早在公元前2197年就出现了国家——夏朝，并伴随着国家的出现产生了国家财政，但我国的国家预算是直到光绪末年，即20世纪初才出现的。

1896年，在康有为的变法方案中，提出编制预算，公开财政，每年的出、入款要分门别类，列为一表，按月刊报。

光绪皇帝于1898年实行变法，推行新政，提出“改革财政，编制国家预算”，这实际上是按照西方的理财模式改革清王朝的财政，但变法夭折，未能实施。

1908年(清光绪三十四年)，清政府颁布《清理财政章程》，于1910年(宣统二年)起试编国家预算，由清理财政局主持编制预算工作，这是我国历史上第一次编制国家预算。

以后，北洋军阀和国民党政府也有它的国家预算，这属于半封建、半殖民地性质的预算。

旧中国的国家预算是为当时的统治阶级服务的。

（四）新中国国家预算的产生新中国成立之后，在《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定：“建立国家预算决算制度”。

中央人民政府根据以上规定着手编制1950年财政收支概算草案，即新中国第一个预算。

1949年12月12日在中央人民政府第四次会议上，财政部长薄一波作了《关于1950年财政收支概算编成的报告》，中央人民政府批准了这个概算草案。

毛泽东主席出席这次会议并指出：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向”，由此明确了国家预算的性质和任务。

1950年政务院通过了《关于统一国家财政经济工作的决定》，据此统一了国家财政收支。

1951年8月，政务院发布了《预算决算暂行条例》，规定了国家预算的组织体系，各级政府的预算权，各级预算的编制、审查、核定与执行的程序，决算的报批与审定程序，从此建立了国家预算制度。