普京时期的俄罗斯境外同胞政策杨育才2013-01-11 18:38:10 来源：《俄罗斯研究》2008年第1期【内容提要】境外同胞政策始终是俄罗斯涉及内政外交的重要组成部分。

不同时期的境外同胞政策都直接地影响了原苏联地区俄罗斯人面对现实问题时的策略选择,也影响到俄罗斯国内社会发展及其与原苏联加盟共和国的外交关系。

普京时期的境外同胞政策经历了限制移民和鼓励自愿移民两个阶段,一贯之的是对境外同胞的权利保护,并提出了建设“俄罗斯人世界”的文化自治理想。

【关键词】普京时期俄罗斯境外同胞政策【中图分类号】D5 【文章标识】 A 【文章编号】1009-721X(2008)01-0028-(06)俄罗斯学术界习惯于将原苏联地区的俄罗斯人称为“新近邻国家的俄罗斯人(новоерусскоезарубежье)”,原苏联地区的俄罗斯人问题则被表述为“境外”俄罗斯人问题。

俄官方更常使用“境外同胞”和“境外同胞问题”这样的术语。

由于俄罗斯人的主体分布在俄罗斯联邦,不仅数量巨大且具有国家主体民族地位,后者对原苏联地区“俄罗斯人问题”的影响举足轻重。

这也符合跨界民族问题的一般规律,“凡跨界一方成为主体民族的跨界民族,所产生的问题远比双边均非主体民族的跨界民族问题要多,危险性也大得多。

”[3]俄罗斯政府对原苏联地区俄罗斯人问题的态度主要通过其“境外同胞政策”表现出来。

普京时期的境外同胞政策与俄罗斯国内社会发展紧密相关。

普京第一任内,鉴于1990年代移民过程中存在的问题和排外主义思想的影响,俄当局加强了反非法移民和限制移民措施。

在普京第二任期,境外同胞政策再次出现变化,俄开始根据人口问题的现状和地区劳动力市场的需求推行新一轮鼓励“自愿移民”的政策。

作为对俄国离散族群的长远发展蓝图,普京提出了建设“俄罗斯人世界”的文化自治理想。

一、反非法移民与限制移民上个世纪90年代,昔日的社会主义大家庭、多民族的共同家园苏联一朝分崩离析,极大地改变了欧亚大陆的地缘政治与地缘经济形势,也引发了新独立国家的俄罗斯人的认同危机,大批俄罗斯人开始向俄回归。

从1991到1994年四年间,仅从独联体国家移入俄联邦的人数就高达360万。

[4]1992—1996年间,在俄罗斯取得“难民”和“被迫移民”地位的人数超过120万,实际上想取得这一地位的人更多。

[4]除了移民回归,1990年代的俄罗斯还在不断迎来越来越多的全球化时代的劳务移民,带来一些诸如资源紧张、社会治安混乱之类的问题,加上国内移民也主要流向这些地区,使欧俄部分的城市俄罗斯人感受到较大的竞争压力。

引起了当地人的不满。

由此而来的一个问题是,普京执政初期俄罗斯社会弥漫着一种严重的民族排外情绪,而主因正是持续数年的回归移民造成的就业竞争压力及各种社会问题加剧了社会紧张度。

特别是非俄罗斯人进入俄劳动力市场更容易引发并激化一系列矛盾,从某种程度上诱发了新俄罗斯民族主义。

俄罗斯人的怨怒反过来催生出大量极端民族主义组织,暴力排外事件频频发生。

正如美国学者彼得·德鲁克指出的,“由于俄国的欧洲部分出现了人口老化和实际数量下降的趋势,苏联不得不日益依赖于非欧洲人……在工业上俄罗斯人要么必须使亚洲工人进入这块欧洲的心脏地带--这将会引起憎恨外国人的俄罗斯人的强烈反对。

”[5]尤其值得注意的是,外来劳务移民“已经成为俄罗斯现实不可分离的一部分”,由于移民检查的程序严格,国家经济中灰色经济成份大,连同警察腐败等因素的影响,存在大批非法外来务工者也是俄罗斯劳务市场一大特点。

根据有关研究,“在俄罗斯,非法劳务移民估计徘徊在150万到1500万之多”,“2004年上半年,来自独联体国家的劳务移民中,非法打工者不到17万,约占其总数的7-10%”。

[6]在这种背景下,由于民族主义者的鼓噪,世纪之初俄罗斯国内限制外来移民的呼声一直很高。

俄罗斯政府遂开始调整境外同胞政策,致力于使境外俄罗斯人在新国家的框架下融入当地社会,以此抑制大批量的移民涌入。

[7]俄在2001年制定的“2002-2005年联邦移民纲要”方案中曾明确提出要“建立调节移民进程的机制”,“国家只对最需要的移民提供援助”。

[7]由于在俄罗斯的外来移民结构中,原苏联地区占绝大部分。

移民政策理所当然地被认为是同胞政策的一部分。

这一政策在移民管理机构的设置上也有所反映。

2000年5月,俄移民局撤消,其职能转交在民族部基础上成立的联邦事务部。

2002年2月,俄在内务部编制内恢复联邦移民局。

内务部没有制定和落实移民政策的经验,在美国“911”恐怖袭击事件后的国际反恐大环境下,全部精力都集中到了与非法移民的斗争中。

二、人口危机与“自愿移民”政策世纪之交,在民族主义排外势力甚嚣尘上的同时,俄社会也存在着严重的人口问题。

独立以来,由于国内经济困难和社会动荡不安,原本不高的人口自然增长率下降为负值。

此外在全球化条件下,人口外流(主要是流向西方)的数量很大,这在一定程度上抵消了移民回归以及新独立国家民族人口交换的影响。

在1990年代中期回归潮减退之后,俄总人口呈总体持续下降趋势。

表1 后苏联时期俄罗斯人口数量变化统计资料来源:俄罗斯联邦国家统计局,参见http://www.gks.ru/free_doc/2007/b07_11/05-01.htm。

早在普京执政之初,关于“俄罗斯人口灾难的神话”已经传闻很多,以至于普京总统在2001年向联邦会议报告的咨文中也产生了猜疑:“如果相信预测,这些预测都有行家的现实研究做论据,再过15年俄国人将减少2200万。

如果当前的趋势持续下去,民族的生存将受到威胁”。

[8]2002年10月,俄进行了苏联解体以来首次全俄人口调查。

统计结果公布后,俄各界更是众口一词地认定本国存在严重的人口危机。

俄学者尤里耶夫甚至认为,“如果不能从财政、经济和社会制度上找到解决的办法,俄国将不复存在。

”[9]在各界对移民政策的批评声中,俄政府对移民问题的看法又逐渐有所改变。

2005年9月27日,普京在电视直播回答同胞问题时强调“吸引那些选择俄罗斯为自己祖国的人到俄罗斯联邦定居是俄罗斯的战略抉择”,并承诺将为之简化办理国籍以及取得长住权的手续。

普京甚至为2003年在直播中说“所有想从独联体国家回归俄罗斯的人已经回来了”而致歉,承认“确实还有许多乐意来但是没有能力的人”。

[10]2006年6月,普京签署命令批准自愿移民纲要,命令中说:所采纳的国家计划“意在将境外同胞潜力与俄国地区发展的需要结合起来,补充提高出生率、降低死亡率和调整移民等措施的不足,以稳定俄罗斯联邦的人口数量”。

[11]与此前限制移民的移民纲要相对,新纲要强调根据国家解决人口问题和社会矛盾的需要支持自愿移民。

如纲要认为“目前的移民流带有自发性质。

由于没有考虑社会基础设施的现实能力,地区劳动力市场的不平衡在扩大,社会紧张在加剧,为俄罗斯联邦居民中民族不宽容和排外思想的传播提供了条件”,“摆脱这一局势的出路在于让同胞考虑俄罗斯联邦主体的社会经济状况,有意识地选择未来的居住和生活地。

”[12]根据纲要,国家把移民目的地分为三类。

A类地区是战略意义重大的边界地区,国家向移民提供全额的国家保障和社会资助。

B 类地区是需要大量人手的重要投资开发地区,提供除失业津贴之外的国家保障和社会资助。

C类地区是三年或三年以上人口持续减少的地区。

国家提供除失业津贴和搬家费用之外的国家保障和社会资助。

纲要的目标是在提高国家主体的吸引力、补偿损失的基础上激励和组织同胞自愿移民到俄罗斯联邦。

国家从2006年开始,在一些原苏联国家及“远邦国家”设置移民代表机构,盘查移民资源,提供政策信息,为落实国家纲要创造条件。

[13]值得注意的是,从国家现有经济能力出发,也从融合和使新移民归化、从防止社会矛盾加剧的需要出发,普京当局对境外同胞移入问题坚持自愿的原则,认为不应把同胞从独联体强拉到自己的领土上,而应该给其提供选择的权利,“为那些想回俄罗斯的人创造条件”。

[14]三、普京时期俄罗斯境外同胞政策的文化自治性质普京时期俄境外同胞政策的性质是支持和促进境外俄罗斯人的民族文化自治。

实行这一政策的目的是创造条件,保持原苏联地区统一的文化空间,使俄罗斯人作为一个保持俄罗斯文化认同的族群生存下去;通过俄罗斯人和俄罗斯文化的作用,保持俄对原苏联地区的影响力,为未来的地区一体化进程做好准备。

正如俄学者指出的,“支持境外同胞的主要目的是:在遵守国际准则的基础上全面促进落实和保障对象国同胞的权利、自由和其他合法利益;理顺和发展俄罗斯联邦与同胞及其组织的全面联系;发挥同胞及其组织在扩大俄罗斯与外国平等互利关系、进一步发展俄联邦民主改革方面的作用。

”[15]对俄而言,一方面现阶段俄的经济能力尚不足以接纳和安置过量移民。

另一方面,大量俄罗斯人离开新独立国家势必造成诸多弊端,而俄罗斯人作为一种地缘政治和文化力量留在近邻国家也有其必要性,可在所在国形成维系俄国家利益的外部政治力量。

如在乌克兰,反对北约东扩的声音主要在克里米亚等俄罗斯人占比例较高的地区。

俄学者明确指出:“俄罗斯人口在所在国家比重的降低可能导致对所在国公开的民族主义和反俄情绪制约不力,也使俄国失去强有力的联系环节。

对俄国与这些国家的经济联系,特别是对于未来俄国的海外市场是一个损失”。

[16]实践中,境外同胞被用作外交的手段,但俄在此问题上存在两面性。

一方面,俄公开宣称同胞问题应无损于所在国利益,无损于俄与所在国关系,对与俄友好实践中配合和促进一体化的国家如哈萨克斯坦,普京当局在俄罗斯人权利方面保持克制。

[17]另一方面,对于那些对独联体离心的国家,如对乌克兰、波罗的海国家、摩尔多瓦和格鲁吉亚,俄政府不惜提出俄罗斯人权利问题施加压力。

如在回答俄如何帮助波罗的海国家的无国籍者时,普京谴责这一“绝对既写不进世界法律体系也写不进欧盟地区法律体系”的“发明”,表示俄在“寄希望于波罗的海国家思维健全的人懂得这一点”的同时将“争取从自己的方面,通过外交渠道,通过国家间直接联系和在与欧盟对话中解决这一问题。

”[18]为了实现境外同胞政策的最终目的,俄政府计划在不同领域支持境外同胞。

其中首要的一项任务是促进同胞融入所在国社会生活。

俄认为,解决这一课题能够实质性增加境外俄罗斯同胞以合法手段保障其与其他民族的平等地位,使他们能够拥有相应的政治代表权并参与国家的社会决策,分享资源,以及建立在与所在国文化交流条件下用以保持和发展自身文化的条件。

[19]第二,俄日益重视在“近邻国外”保持、发展和推广俄罗斯语言和文化。

普京在2006年10月召开的第二次俄国同胞代表大会上提出要努力保持俄语空间,保持和研究俄语,不允许破坏俄语教育体制。

为此,俄罗斯鼓励、支持在教育、文化和艺术等各个领域发展与同胞的合作,并采取外交措施,包括签订保障民族文化、教育、信息语言及同胞其他需求的国家间协议,为落实相应的合作项目创造条件。